"Wir sehen die Defizite des Föderalismus"

DIE ZEIT: Die Kultusministerkonferenz, die KMK, ist stolz darauf, älter zu sein als die Bundesrepublik. In dieser Woche beginnen die Feiern zu ihrem 70. Jubiläum. Ausgerechnet jetzt schreiben Sie, die Sie die KMK über Jahre hinweg mitgeprägt haben, einen Brief an die Ministerpräsidenten und Kultusminister, in dem Sie sagen: So darf es nicht weitergehen! Steht es so schlimm um den Bildungsföderalismus, dass Sie die Festlaune Ihrer ehemaligen Kollegen stören müssen?

Burkhard Jungkamp: Das will niemand von uns. Wir drei haben lange in der KMK mitgearbeitet und wissen, was sie alles leistet. Unser Papier ist deshalb definitiv keine KMK-Schelte, wir sehen jedoch die derzeitigen Defizite des Bildungsföderalismus. Das Bundesverfassungsgericht hat die Bundesländer kurz vor Weihnachten in seinem Urteil zum Numerus clausus in der Medizin nochmals deutlich auf diese Schwächen hingewiesen.

ZEIT: Die Richter beklagen, dass die Abiturnoten in Deutschland zwischen den Bundesländern nicht vergleichbar sind. Das sei eine "gewichtige Ungleichbehandlung". Man nehme in Kauf, dass Studienplatzbewerber "erhebliche Nachteile erleiden", je nachdem, wo sie das Abitur erwerben.

Michael Voges: Diese Diagnose trifft zu, leider. Knapp die Hälfte der Studienfächer unterliegt einem Numerus clausus. Da zählt in der Abiturnote die Stelle hinter dem Komma. Dabei sind die Zensuren nur bedingt vergleichbar. Denn 16 Bundesländer haben fürs Abitur 16 unterschiedliche Prüfungsordnungen. Diese fehlende Vergleichbarkeit führt zu einem unfairen Wettbewerb.

Jungkamp: Wir haben in Deutschland ein Gerechtigkeitsproblem. Die ungleiche Verteilung der Bildungschancen zeigt sich nicht nur bei den Abiturnoten. So schafft es ein Grundschüler in dem einen Bundesland aufs Gymnasium, in dem anderen nicht – obwohl er dieselben Grundschulnoten hat. In dem einen Land geht ein Kind mit Förderbedarf in eine Regelschule, wenn die Eltern das wollen, in dem anderen Land muss es auf eine Förderschule. Das kann man niemandem mehr erklären.

ZEIT: Wurde einer von Ihnen schon mal selbst Opfer des deutschen Bildungsföderalismus?

Josef Lange: Ich habe 1994 ein hochattraktives Angebot aus einem anderen Bundesland abgelehnt, weil es für unsere Kinder bedeutet hätte, ein Schuljahr zu wiederholen. Von Opfer will ich dennoch nicht sprechen. Ich glaube auch nicht, dass irgendetwas in unseren Schulen und Hochschulen besser würde, wenn in Zukunft der Bund alles regelt, wie viele es fordern. Die Hoheit über die Bildung ist das Krongut des Föderalismus. Wir wollen dieses Gut bewahren.

ZEIT: Ist das Krongut nicht lange verspielt? Mir fällt kein staatliches Gremium ein, das einen so schlechten Ruf hat wie die KMK.

Lange: Damit tun Sie der KMK unrecht. Sie hat sehr wohl bewiesen, dass sie in der Lage ist, die Bildungspolitik voranzubringen.

ZEIT: Helfen Sie mir auf die Sprünge!

Jungkamp: Die Länder haben sich darauf geeinigt, Schülerleistungen regelmäßig zu überprüfen. Diese empirische Wende in der Bildungspolitik hat Leistungsvergleiche wie Pisa in Deutschland erst möglich gemacht.

ZEIT: Dieser "Konstanzer Beschluss" stammt aus dem Jahr 1997. Das ist lange her.

Lange: Auch die Angleichung von Ost und West nach der Vereinigung hat in den Schulen und Hochschulen weit besser geklappt als in anderen Bereichen: zum Beispiel die gegenseitige Anerkennung des Abiturs nach 12 oder 13 Jahren, aber auch der Bologna-Prozess.

"Es fehlen einheitliche Bewertungsstandards"

ZEIT: Am Abitur doktern die Länder seit 70 Jahren herum. Stärker vergleichbar wurde es nicht.

Voges: Das stimmt nicht. Die Länder haben sich etwa auf einen Pool von Aufgaben geeinigt, aus denen sie sich in den Abiturprüfungen bedienen. Allerdings reicht das bei Weitem nicht aus. Denn die Länder bestücken nur einen Teil ihrer Aufgaben aus dem Pool, sie können sie verändern, und es fehlen einheitliche Bewertungsstandards.

Jungkamp: Hinzu kommt, dass die Schüler in den Bundesländern unterschiedliche Kurse, beispielsweise in den Naturwissenschaften, verpflichtend ins Abitur einbringen müssen. In einigen Bundesländern kann man Kurse bei schlechten Noten streichen, in anderen nicht. Von einem einheitlichen Abitur sind wir weit entfernt.

ZEIT: Es gibt Berechnungen, wonach dieselben Einzelnoten je nach Fächerkombination in Hamburg einen Abi-Schnitt von 2,6 ergeben, in Bayern 3,0, und in Baden-Württemberg hätte der Schüler das Abitur nicht bestanden.

Lange: Das darf nicht sein. Das Abitur ist eines der wichtigsten Zertifikate in Deutschland, denn es eröffnet oder verschließt Lebenschancen. Wir brauchen hier eine größere Einheitlichkeit. Deshalb fordern wir, dass in den Kernfächern – Deutsch, Mathematik, Fremdsprachen und Naturwissenschaften – Teile der Abituraufgaben überall in Deutschland identisch sind.

ZEIT: Bisher hieß es immer, ein Zentralabitur sei in Deutschland allein wegen der unterschiedlichen Ferienzeiten unmöglich.

Jungkamp: Das Problem lässt sich lösen. Wenn Wirtschaft und Tourismus eine stärkere Angleichung der Ferienzeiten im Sommer absolut nicht wollen, ließen sich zwei Abiturgruppen bilden: Länder mit einem frühen Ferienbeginn hätten die schriftliche Abiturprüfung zum Beispiel am 15. März, jene mit einem späteren am 15. April.

Voges: Selbst bei einer einheitlichen Prüfung an einem Tag blieben den Ländern aber noch genügend Spielräume: in der mündlichen Prüfung etwa oder in den Inhalten der Oberstufenkurse, deren Noten ja ebenso fürs Abitur zählen. Zentralabitur ist keine Gleichmacherei. Gleiche Anforderungen sind jedoch eine notwendige Voraussetzung für weniger Bildungsungleichheit.

ZEIT: Schüler wie Lehrer dürfte vor allem umtreiben, wie sich die Abiturnoten infolge einheitlicher Aufgabenniveaus entwickeln.

Jungkamp: Wieso?

ZEIT: Dank der regelmäßigen Vergleichstests wissen wir, dass die leistungsschwachen Bundesländer den leistungsstärkeren in der neunten Klasse bis zu zwei Lernjahre hinterherhinken. Wenn die Prüfungsanforderungen im Abitur deutschlandweit dieselben sind, treten diese Unterschiede auch im Abitur deutlich zutage. Konkret: Die Abi-Noten in Bremen oder Nordrhein-Westfalen dürften schlagartig schlechter werden, jene in Sachsen oder Bayern dagegen besser.

Jungkamp: Das sind Spekulationen. Aber unser Ziel ist, dass sich die Abituranforderungen auf einem insgesamt hohen Niveau angleichen. Zum Glück wissen wir aus der Bildungsforschung, dass sich hohe Anforderungen auszahlen; eine hohe Messlatte bringt auch hohe Leistungen hervor, überall in Deutschland.

ZEIT: Auch bei der Inklusion fordern Sie mehr Einheitlichkeit. Hier gehen aber die Interpretationen, was Inklusion bedeutet, noch weit auseinander.

Jungkamp: Fakt ist, dass es eine UN-Konvention gibt, welche die Bundesrepublik Deutschland unterschrieben hat. Danach darf niemand aufgrund einer Behinderung von einer allgemeinbildenden Schule ausgeschlossen werden. Da kann es nicht angehen, dass die Bundesländer diese Regelung jeweils etwas anders auslegen ...

ZEIT: ... "etwas anders" ist untertrieben.

Voges: Es stimmt, die regionalen Unterschiede bei der Umsetzung der Inklusion sind unerträglich hoch. So werden in Bremen mehr als 80 Prozent der Förderschüler gemeinsam beschult, während der Inklusionsanteil in Hessen bei circa 25 Prozent liegt. Man ist sich noch nicht einmal darüber einig, wer überhaupt ein Förderschüler ist.

"Es geht um unsere Zukunft"

ZEIT: Was meinen Sie?

Voges: Es gibt in Deutschland kein einheitliches diagnostisches Verfahren, um zu klären, wer eine sonderpädagogische Förderung benötigt. Das führt dazu, dass der Anteil der Förderschüler in Rheinland-Pfalz bei 5,8 Prozent liegt, in Mecklenburg-Vorpommern jedoch bei 10,8 Prozent. Und ich kann mir nicht vorstellen, dass die Schüler in den beiden Bundesländern so unterschiedlich sind.

ZEIT: Was schlagen Sie vor?

Lange: Wir bieten hier keine Patentlösung an. In einer Großstadt mit vielen Schulen wird es immer einfacher sein, einen gemeinsamen Unterricht anzubieten, als auf dem Land. Allerdings müssen die Bundesländer zu einem Verständnis kommen, wie es uns die UN-Behindertenrechtskonvention aufgibt. Dieser Appell zum Konsens richtet sich übrigens nicht nur an die Bildungspolitiker, sondern auch an die Finanzminister. Inklusion kostet Geld, aber es geht um unsere Kinder und damit um unsere Zukunft.

Jungkamp: Das ist zentral. Es kann nicht sein, dass Eltern in dem einen Bundesland ein Recht auf gemeinsamen Unterricht ihres Kindes haben, während wenige Kilometer weiter dieses Recht unter Haushaltsvorbehalt steht.

ZEIT: Bisher hat die KMK es aber nicht geschafft, diese Gegensätze auszugleichen. Nun fordern Sie, die Bundesländer sollten einen neuen Staatsvertrag schließen. Was wollen Sie denn damit erreichen?

Voges: Es geht um die Gleichwertigkeit der Bildungsverhältnisse in Deutschland und auch darum, den Bildungsföderalismus zu stärken. Dafür sollen sich die Länder bei wesentlichen Themen auf Regelungen einigen, die für ganz Deutschland gelten. Dazu gehören ein einheitlicher Übergang von der Grundschule in die weiterführende Schule, die Inklusion, eine zentrale Abiturprüfung mit identischen Aufgaben in den Kernfächern sowie Vereinbarungen für eine länderübergreifend vergleichbare Ausbildung und Besoldung von Lehrern. Ebenso sollte man überlegen, ob wir wirklich in 16 Ländern 16 eigene Schulformen oder -bezeichnungen in der Sekundarstufe I benötigen. Gleiche Schulformen sollten zumindest den gleichen Namen tragen.

Lange: Ein Bildungsstaatsvertrag erscheint uns dafür das Instrument mit der höchsten Verbindlichkeit und demokratischen Legitimation. Denn alle Bundesländer müssten einem solchen Abkommen zustimmen. Deshalb richtet sich unser Schreiben an die Ministerpräsidenten.

ZEIT: Ein Staatsvertrag muss 16 Landesparlamente passieren, deren Abgeordneten eine nationale Bildungspolitik meist ziemlich egal ist.

Voges: Ich kann mir nicht vorstellen, dass eine Einigung der Länder daran scheitert. Zudem darf ich daran erinnern: Der letzte Bildungsstaatsvertrag ist das "Hamburger Abkommen". Es stammt aus dem Jahr 1964 ...

ZEIT: ... da sind Sie selbst alle drei noch zur Schule gegangen, die Abiturquote lag bei acht Prozent, und von Inklusion hatte noch niemand auch nur im Entferntesten etwas gehört.

Jungkamp: Eine Neufassung liegt also durchaus nahe. Das böte auch der KMK selbst die Gelegenheit, ihre Arbeitsweise zu überdenken.

ZEIT: Es gibt ehemalige Minister, die berichten, dass in der KMK nur weichgespülte Kompromisse abgenickt werden und man kontroverse Themen ausspart. So sei über die wichtige Frage "G8 oder G9?" in der KMK niemals offen diskutiert worden.

Voges: Das kann ich nicht bestätigen. Richtig ist aber, dass die Entscheidungsfindung in der KMK recht starr und ritualisiert ist. Strittige Themen durchlaufen eine Reihe von Ausschüssen und Kommissionen, erst dann werden sie den Ministern, die sich viermal im Jahr treffen, vorgelegt. Auch die einjährige Präsidentschaft ist zu überdenken.

"Die Kultusministerkonferenz braucht eine Erfrischung"

Jungkamp: Die Lösungen sind oft gut, mitunter richtungsweisend. Ich erinnere an die Entscheidung, für die wichtigsten Fächer Bildungsstandards festzusetzen, an denen sich der Unterricht heute orientieren kann. Genauso häufig einigt man sich aber nur auf den kleinsten gemeinsamen Nenner und spart den eigentlichen politischen Konflikt aus.

Voges: Deshalb sagen wir: Die Kultusministerkonferenz braucht eine Erfrischung, die Minister benötigen mehr Zeit für den politischen Diskurs. Sie müssen nicht nur schneller reagieren, sondern Bildungspolitik proaktiv gestalten und dabei insbesondere ihrer gesamtstaatlichen Verantwortung besser gerecht werden.

ZEIT: Einfacher wäre es, dem Bund mehr Mitspracherechte in der Schulpolitik zu geben, so wie es die Mehrheit der Bevölkerung will.

Lange: Die Verantwortung für die Schulpolitik muss bei den Bundesländern liegen, aus historischen Gründen wie aus Gründen des Wettbewerbs. Das hat das Bundesverfassungsgericht mehrmals unterstrichen. Ein Bundesministerium, das den Ländern ihre Bildungspolitik vorschreibt, kann und darf es deshalb nicht geben.

ZEIT: Das ist klassische CDU-Position. Zumindest in diesem Punkt müssten die Herren von der SPD es anders sehen.

Jungkamp: Überhaupt nicht. Auch wir Sozialdemokraten wollen den Bildungsföderalismus ja nicht abschaffen. Niemand hat mir bislang erklären können, dass man in Berlin besser als in den Landesregierungen weiß, was die Schulen vor Ort in Hannover oder auf der Schwäbischen Alb brauchen. Anders sieht es bei der Finanzierung aus. Die Bildungskosten sind in den vergangenen Jahren extrem gestiegen. Obwohl die Länder ihre Bildungsausgaben immens gesteigert haben, wird es ohne die Hilfe des Bundes hier nicht gehen.

ZEIT: Die SPD ist deshalb für die Abschaffung des sogenannten Kooperationsverbotes. Sie auch?

Voges: Der Bund muss die Länder unterstützen: ob beim Kita-Ausbau, bei Ganztagsschulen, bei der Schulmodernisierung, der Inklusion, der Integration von Flüchtlingskindern oder der Digitalisierung der Schulen. Ich habe da große Erwartungen an die nächste Bundesregierung. Ob man für ein größeres finanzielles Engagement des Bundes tatsächlich das Grundgesetz ändern muss oder nicht, müssen andere entscheiden.

ZEIT: Bleibt eine letzte Frage: Wieso machen Sie drei all diese interessanten Vorschläge, um die KMK zu reformieren, erst jetzt?

Voges: Angesichts regional sehr ungleich verteilter Bildungschancen und der zunehmend geringen Akzeptanz des Bildungsföderalismus in der Öffentlichkeit sehen wir Handlungsbedarf – und zwar für die Länder selbst. Sie müssen ihre Verantwortung für die Bildungspolitik in Deutschland stärker wahrnehmen und politisch offensiv vertreten.