Mit Vollgas ins nächste Debakel? – Seite 1

Es sind nur noch ein paar Tage, dann endet eine 16-jährige Partnerschaft, in der so ziemlich alles schiefgegangen ist, was schiefgehen kann. Gleich zu Anfang verpatzte der Mautbetreiber Toll Collect den Start der Lkw-Maut, dem Staat entgingen dadurch Milliarden Euro. Anschließend stritten sich der Bund und Toll Collect fast 14 Jahre lang vor einem privaten Schiedsgericht, und mit jedem Jahr wurde die Liste der gegenseitigen Anschuldigungen länger. Allein die Bezahlung der Anwälte verschlang knapp eine halbe Milliarde Euro. Um diesen Wahnsinn überhaupt beenden zu können, einigte man sich schließlich auf einen Deal. Der war zwar undurchsichtig, aber, immerhin, der Ehekrieg war vorüber.

Nun also läuft der Vertrag aus, und der Staat hätte die Möglichkeit, das Mautsystem künftig selbst zu betreiben. Doch der Plan von Verkehrsminister Andreas Scheuer von der CSU ist ein anderer. Nach einer kurzen Übergangszeit von einem halben Jahr soll die Maut wieder als sogenannte öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP) betrieben, also an private Unternehmen vergeben werden. Die Ausschreibung läuft bereits. Kurzum: Es soll weitergehen wie bisher.

Ob er diesen Plan noch einhalten kann, ist unklar. Recherchen von ZEIT, ZEIT ONLINE und dem ARD-Magazin Panorama zur Abrechnungspraxis von Toll Collect haben Scheuer in Erklärungsnot gebracht. Jahrelang hatte das Unternehmen, das vor allem der Telekom und Daimler gehört, beim Bund zu viel abgerechnet, darunter eine Oldtimer-Rallye, einen Ausflug der Toll-Collect-Chefs in ein Luxushotel sowie das Engagement für ein Berliner Kinderheim.

Dass es sich dabei nicht um Einzelfälle handelt, zeigt ein Gutachten der Wirtschaftsprüfer von Mazars: In nur drei geprüften Jahren hat Toll Collect dem Bund demnach rund 300 Millionen Euro zu viel in Rechnung gestellt. "Eine erneute Vergabe des Mautsystems an ein privates Unternehmen ist vor diesem Hintergrund kaum vorstellbar", sagt der Verkehrsökonom Alexander Eisenkopf von der Zeppelin Universität in Friedrichshafen.

Das sieht auch die Opposition so. Grüne und Linke fordern eine Verstaatlichung von Toll Collect, und sogar die mitregierende SPD zweifelt offen an Scheuers Kurs. Im September wird es im Verkehrsausschuss des Bundestags eine Sondersitzung zu Toll Collect geben. Währenddessen prüft die Staatsanwaltschaft Berlin, ob sie neue Ermittlungen gegen Verantwortliche von Toll Collect wegen des Verdachts auf Betrug aufnimmt.

Seit wann auf welchen Straßen Maut fällig wird

2005

2012

2015

2018

Noch unangenehmer aber könnte für Scheuer der Bundesrechnungshof werden. Er überprüft nach Informationen der ZEIT die Entscheidung des Verkehrsministeriums, die Maut wieder an private Unternehmen zu vergeben. Dazu analysiert er ein vom Ministerium in Auftrag gegebenes Wirtschaftlichkeitsgutachten, die Auswahlentscheidung sowie den Entwurf des künftigen Betreibervertrags. "Im Fokus unserer Prüfung jetzt steht, ob es wirklich erforderlich und wirtschaftlich ist, das Mautsystem als ÖPP zu betreiben und nicht in Eigenregie", sagt Kay Scheller, der Präsident des Bundesrechnungshofes.

Sollte der Rechnungshof Scheuers Plan am Ende ein negatives Urteil ausstellen, dürfte es für den Verkehrsminister noch schwieriger werden, an ihm festzuhalten. Schon jetzt ist es dem Steuerzahler ja kaum zu vermitteln, warum der Staat weitermachen will wie bisher, obwohl er doch jahrelang von Toll Collect hintergangen wurde.

In dieser Situation hat das Verkehrsministerium sich zu einem ungewöhnlichen Schritt entschieden. Ende vergangener Woche veröffentlichte es auf seiner Website einen "Faktencheck" zu Toll Collect, inklusive diverser Dokumente, die bis dahin geheim waren. Es wolle damit "falschen Behauptungen und Unwahrheiten" entgegentreten, schreibt das Ministerium. Das ist etwas seltsam, denn konkret benennt es keinen einzigen Punkt, der in der Berichterstattung der beteiligten Medien falsch gewesen wäre. Die Fakten sind also unbestritten.

Dafür geben aber die nun veröffentlichten Dokumente Einblicke in das Verhältnis zwischen Staat und Toll Collect, die neue Fragen aufwerfen. Zusammen mit neuen Recherchen von ZEIT, ZEIT ONLINE und ARD-Panorama zeigen sie nämlich, dass bei einer Neuvergabe der Maut an private Unternehmen ein erneutes Desaster droht.

Im Kern argumentiert das Verkehrsministerium in seinem "Faktencheck", es habe die strittigen, von Toll Collect abgerechneten Beträge nicht bezahlt. Diese Behauptung ist allerdings irreführend. Erstens wurde korrekt berichtet, dass Toll Collect die umstrittenen Posten dem Bund in Rechnung stellte, also versucht hat, dem Staat mehr Geld abzuknöpfen als vorgesehen. Allein das ist ein berichtenswerter Vorgang. Zweitens haben die zu Unrecht abgerechneten Beträge den Steuerzahler sehr wohl Geld gekostet. Auch das geht aus den Dokumenten hervor, die das Verkehrsministerium nun veröffentlicht hat. So wird in einem Gutachten erläutert, wie sich Toll Collect und der Bund auf den Deal im Schiedsgericht geeinigt haben. Dabei wurden die gegenseitig erhobenen Milliardenforderungen miteinander verrechnet und dann halbiert. Weil Toll Collect darauf bestand, dass Dinge wie die Oldtimer-Rallye zu Recht abgerechnet wurden, haben diese den Deal zu ihren Gunsten beeinflusst.

"Gefährlich für den Rechtsstaat"

Ein Experte für öffentliche Auftragsvergabe, der frühere Richter am Bundesverfassungsgericht Siegfried Broß, hat die Unterlagen für ZEIT, ZEIT ONLINE und Panorama analysiert. Für ihn ist die Dokumentenlage eindeutig. "Da die falsch abgerechneten Kosten, etwa für eine Oldtimer-Rallye, Teil des Schiedsgerichtsverfahrens wurden, sind sie am Ende auch vom Bund entsprechend der Vergleichsquote bezahlt worden. Ansonsten hätte man diese Positionen vom Vergleich ausdrücklich ausnehmen müssen. Das ist nicht passiert. Die Behauptung des Ministeriums, es sei kein Euro zu viel bezahlt worden, ist deswegen falsch und entbehrt jeder Logik." So sieht es auch der Ökonom Holger Mühlenkamp von der Universität Speyer: "Da im Schiedsgerichtsverfahren die Forderungen beider Seiten ungeprüft zu 50 Prozent übernommen und gegeneinander aufgerechnet wurden, ist es Toll Collect letztlich doch gelungen, die Hälfte von etwaig unberechtigt abgerechneten Kosten, etwa für eine Oldtimer-Rallye, erstattet zu bekommen."

Keine Frage, das Ministerium hat Geld verloren. Und mit ihm der Staat.

Insgesamt liest sich die Einigung wie eine Liste von Gründen, eine solche Partnerschaft und die mit ihr verbundenen Schiedsverfahren künftig zu vermeiden. Die Idee solcher Schiedsverfahren ist eigentlich, dass sich die Partner in einer oft auf Jahrzehnte angelegten Zusammenarbeit nicht vor Gericht zerren, sondern ihren Streit hinter verschlossenen Türen klären, auch um öffentliche Demütigungen zu vermeiden. Toll Collect zeigt idealtypisch, dass das in der Praxis nicht funktioniert.

Fast eineinhalb Jahrzehnte lang stritten die Parteien, ohne dass es zu einem Schiedsspruch gekommen wäre. Aufseiten des Bundes haben die Rechtsanwälte der Kanzlei Beiten-Burckhardt diese Jahre miterlebt. In ihrem nun vom Ministerium veröffentlichten Gutachten ziehen sie eine vernichtende Bilanz: Das Schiedsgericht habe öfter Schwierigkeiten gehabt, "den komplexen Sachverhalt vollständig und zutreffend zu erfassen". Es habe sich zudem oft nicht an höchstrichterliche Rechtsprechung gehalten, sondern sei "eigenen, häufig willkürlich anmutenden Auffassungen" gefolgt. Selbst nach fast eineinhalb Jahrzehnten sei kein Sachstand erreicht worden, der "auch nur eine vorläufige Einschätzung der Erfolgsaussichten" zulasse.

Angesichts dieses Versagens kann man verstehen, dass der Bund am Ende einen Deal mit Toll Collect schloss, auch wenn er dafür auf viel Geld verzichtete. Die Kosten des Vergleichs liegen laut dem Ökonomen Mühlenkamp zwischen einer und vier Milliarden Euro für den Steuerzahler. Das ist in jedem Fall ein hoher Preis. Vor allem aber fragt man sich, warum der Staat sich nach diesen Erfahrungen erneut in die Abhängigkeit von Unternehmen begeben will und ob dann nicht das nächste Mautdebakel droht?

Recherchen von ZEIT, ZEIT ONLINE und Panorama legen das nahe. Die Ausschreibung für die Neuvergabe der Maut läuft, mehrere Konsortien haben sich beworben. Im Entwurf für den Betreibervertrag, das bestätigt das Verkehrsministerium auf Anfrage, ist erneut das Schiedsgerichtsverfahren vorgesehen. Zwar soll die Dauer von Streitverfahren verkürzt werden. Im Kern aber bleibt es beim alten Modus. Ex-Verfassungsrichter Broß hält das für gefährlich für den Rechtsstaat: "Wenn man schon staatliche Aufgaben privatisiert, muss man Schiedsklauseln ausschließen. Der Staat darf sich keinem privaten Schiedsgericht unterwerfen, denn so bringt er die Rechtsstaatlichkeit, für die er verantwortlich ist, in Misskredit."

Chefs von Toll Collect geht es bestens

Das ist auch deshalb von Bedeutung, weil sich neue Probleme bereits abzeichnen. Der ZEIT liegt ein Brief des Toll-Collect-Chefs Hanns-Karsten Kirchmann von Ende Juli vor. Gerichtet ist er an den zuständigen Staatssekretär im Verkehrsministerium. Aus dem Brief geht hervor, dass auch wenige Wochen vor Auslaufen des aktuellen Vertrags noch völlig unklar war, in welchem Zustand Toll Collect an den Bund übergeben wird. Der Bund, der ja vorübergehend für ein halbes Jahr Eigentümer werden soll, hatte Toll Collect kurzfristig mehr als 260 Anforderungen gestellt. Die aber beurteilt Kirchmann als "nicht machbar". Eine Verpflichtung darauf wäre "unverantwortlich".

Seinem Schreiben legte Kirchmann eine vierseitige Tabelle mit Beispielen bei. Es geht um die Kontrolle von speziellen Fahrzeuggeräten, um Infrarottechnik, um einen Mautrechner und vieles mehr. Offenbar verlangt der Bund von Toll Collect Dinge, die deren Chefs nicht leisten können. "Ich kann das nur so deuten, dass der Bund es die letzten Jahre verpasst hat, Toll Collect in einen adäquaten Zustand bringen zu lassen, und nun versucht, das kurz vor Schluss nachzuholen. Das ist ein offensichtliches Versagen des Verkehrsministeriums", sagt Verkehrsökonom Eisenkopf.

Zum Problem könnte das werden, wenn der Bund Toll Collect nach der Übergangsphase wieder an Unternehmen verkauft. Wenn der tatsächliche Zustand dann nicht dem erwarteten entspricht, könnte der Streit von vorn losgehen. Gut möglich, dass dann wieder ein Schiedsgericht entscheiden soll, wer für Nachbesserungen aufkommt. "Das könnte", so Eisenkopf, "auf den nächsten Crash hinauslaufen."

Auf Anfrage teilt das Verkehrsministerium mit, man habe den Brief von Toll Collect erhalten. Soweit die Anmerkungen berechtigt seien, würden sie berücksichtigt. Zu den Einzelheiten dürfe man sich aufgrund der Vergabeordnung aber nicht äußern.

Auch das vorläufige Wirtschaftlichkeitsgutachten, das belegen soll, dass eine erneute Vergabe an private Unternehmen wirtschaftlicher sei, will das Ministerium noch nicht herausrücken. Begründung: Es könne das Bieterverfahren beeinflussen. Für den Ökonomen Mühlenkamp haben solche Gutachten allerdings ohnedies nur eine beschränkte Aussagekraft. Risiken wie etwa teure Rechtsstreitigkeiten würden in ihnen bisher nicht berücksichtigt.

Den Chefs von Toll Collect geht es derweil bestens. Für die Ausweitung der Maut auf alle Bundesstraßen bekommen die vier Geschäftsführer von Toll Collect am Ende des Monats eine saftige Sonderzahlung. Auch anschließend sollen drei von ihnen weiterbeschäftigt werden. Der Staat zahlt dann die Gehälter derer, die ihm über Jahre und systematisch zu viel in Rechnung stellten.

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