Es war Anfang des Jahres 1991, als Theo Waigel (CSU), damals Bundesfinanzminister, den Solidaritätszuschlag einführte. Und um die politische Debatte darum heute zu verstehen, hilft es, auf damals zu schauen. "Das war eine der schwierigsten Entscheidungen in meinem Leben als Finanzminister", sagt Waigel. Wie viel die deutsche Einheit kosten würde, konnte ihm damals keiner verlässlich sagen. Die Rechnungen reichten von 10 Milliarden bis 350 Milliarden Mark. Das war mit dem Länderfinanzausgleich nicht zu leisten, weil die alten Bundesländer ihre anteiligen Summen nicht stemmen konnten. Als dann auch noch die Amerikaner finanzielle Hilfe für den Zweiten Golfkrieg forderten, seien er, sein Staatssekretär Horst Köhler, später Bundespräsident, und Bundeskanzler Helmut Kohl miteinander zu der Überzeugung gekommen, "dass wir das mit Einsparungen und zusätzlichen Krediten nicht schaffen", erzählt Waigel. "Also blieb nur die Erhöhung der Steuern oder eine Abgabe."

Einer Steuererhöhung hätte auch der Bundesrat zustimmen müssen und damit, unter den damaligen Mehrheitsverhältnissen, auch die SPD. Die schwarz-gelbe Bundesregierung ging nicht davon aus, dass das realistisch sei. Also entschied sie sich für die durch das Grundgesetz gedeckte Ergänzungsabgabe, die schon einmal von 1968 bis 1977 erhoben worden war, um Deckungslücken im Bundeshaushalt zu schließen. Diese Abgabe konnte der Bund allein einführen. Und die Einnahmen standen nur ihm zu. "Populär war das nicht, aber notwendig", sagt Waigel.

Besonders populär ist "der Soli" auch heute nicht, aber die Fronten, wer für und wer gegen ihn kämpft, haben sich verschoben. Die Union will ihn schrittweise abschaffen, eigentlich für alle. FDP (bis Ende 2019) und AfD (ab sofort) fordern die Abschaffung auf einen Schlag. Für den Soli setzen sich nun die eher links stehenden Parteien ein: Politiker der Grünen und der Linken wollen, dass er bestehen bleibt. Und die SPD will ihn für Gutverdienende behalten. Auf einen solchen Kompromiss hat sich die große Koalition geeinigt: Die Freigrenze, bis zu der kein Soli gezahlt werden muss, soll ab 2021 deutlich angehoben werden. Neun von zehn heutigen Zahlern wären dann befreit. Manchen geht das nicht schnell genug: Vergangene Woche forderte unter anderem die CDU-Generalsekretärin Annegret Kramp-Karrenbauer, das vorzuziehen.

Entscheidend in der Debatte sind dabei drei große Fragen. Die erste: Ist es überhaupt vereinbar mit dem Grundgesetz, dass der Bund die Abgabe heute noch einsammelt? Theo Waigel und die Bundesregierung führten den Soli 1991 erst mal nur bis Mitte 1992 für ein Jahr ein, begründet mit den "jüngsten Veränderungen in der Weltlage". 1993 und 1994 wurde er nicht erhoben, sondern erst 1995 wieder eingeführt – diesmal unbefristet und begründet mit der deutschen Einheit. Weil klar wurde, dass diese doch viel mehr kostet als anfangs gedacht.

Wofür sämtliche Förderung für die ostdeutschen Bundesländer verwendet wird, wurde im Solidarpakt I und II festgeschrieben. Der Solidarpakt II läuft im kommenden Jahr aus. Und damit die Berechtigung, den Solidaritätszuschlag verfassungskonform zu erheben. So argumentiert etwa der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Hans-Jürgen Papier. Andere Experten wie der Inhaber des Lehrstuhls für deutsches Steuer- und Finanzrecht an der Universität Trier, Henning Tappe, widersprechen dieser Ansicht. Zwischen dem Pakt und dem Zuschlag bestehe kein direkter rechtlicher Zusammenhang. Solange das Bundesverfassungsgericht die Frage nicht höchstrichterlich klärt, lässt sie sich nicht sicher beantworten.

Die zweite Frage, die sich stellt: Braucht der Bund den Soli noch? Dafür wüsste man gern, wofür der Bund das Geld ausgibt. Aber das lässt sich nicht nachprüfen. Die Abgabe ist nicht an einen Zweck gebunden. Also muss man sich mit anderen Berechnungen weiterhelfen. Fast 306 Milliarden Euro hat der Bund mit dem Soli bisher eingenommen. Der "Aufbau Ost" wurde viel teurer als die höchsten Schätzungen, die Theo Waigel damals vorgelegt bekam. Mehrere Ökonomen haben Kosten von 1,6 Billionen Euro errechnet. Im Vergleich dazu sehen die Soli-Einnahmen nahezu klein aus. Ab 2020, nach Ende des Solidarpakts, gilt eine Reform der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern. Mit dem Soli dann sämtliche strukturschwache Regionen zu fördern, schlägt unter anderem der Präsident des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, Marcel Fratzscher, vor.