Nur mal angenommen ... Juli 2017: Während des G20-Gipfels in Hamburg verwandeln Autonome, Linksextreme und Anarchisten das Schanzenviertel über Stunden hinweg in einen rechtsfreien Raum. Die Bilder von Gewalt und Zerstörung gehen um die Welt. Für besondere Empörung sorgt ein Video, das die Plünderung eines Supermarkts dokumentiert. Hans-Georg Maaßen, Präsident des Bundesamts für Verfassungsschutz, äußert sich in der Bild-Zeitung zu den Vorfällen: "Es liegen keine Belege dafür vor, dass das im Internet kursierende Video zu diesem angeblichen Vorfall authentisch ist", lässt er verlauten, es spreche einiges für eine "gezielte Falschinformation", um die Öffentlichkeit von den Kollateralschäden der Globalisierung "abzulenken".

Der Verfassungsschutz nimmt linke Gewalttäter in Schutz, sorgt sich um ihre Motive, mahnt zu mehr Sachlichkeit in der Debatte? Das wäre mal etwas Neues.

Von Maaßens Einlassungen zu den Ausschreitungen in Chemnitz Ende August 2018 und der Frage, ob es dort "Hetzjagden" auf Ausländer gegeben habe, blieb nach einigen Tagen der kleinlaute Rückzug: Das Video sei vermutlich echt, aber, so der düstere Vorwurf an "die Medien", bei der Verbreitung der Bilder habe man damit rechnen müssen, einer Fälschung aufzusitzen. So viel Sorge um die Wahrhaftigkeit der öffentlichen Debatte hat den Verfassungsschutz in seiner fast 70-jährigen Geschichte nur selten umgetrieben.

Gegründet wird die Behörde 1950, mit einem Bundesamt in Köln und entsprechenden Einrichtungen in allen Bundesländern. Maßgeblichen Anteil haben die West-Alliierten und insbesondere die Amerikaner, für die der Verfassungsschutz ein wichtiger Akteur im Kalten Krieg ist. Um zu verhindern, dass sich das Amt in eine Art Gestapo verwandelt, bleiben ihm jedoch – bis heute – sämtliche exekutiven Befugnisse verwehrt. Der Verfassungsschutz kann keine Zeugen vorladen, keine Beweismittel beschlagnahmen oder gar Untersuchungshaft anordnen.

Die Ausstattung ist zunächst bescheiden: 18 Beamte, 65 Angestellte und Arbeiter, außerdem fünf Dienstwagen und 15 Schreibmaschinen. Ansonsten ist wenig geregelt.

Das erste Verfassungsschutzgesetz von 1950 – magere sechs Paragrafen – beschränkt sich darauf, in dürren Worten die Aufgabe der neuen Behörde zu bestimmen. Sie solle Informationen über "Bestrebungen" sammeln, die sich gegen die "verfassungsmäßige Ordnung" richten oder die Amtsführung von Verfassungsorganen beeinträchtigen. Kein Wort zu den Maßnahmen, die dazu ergriffen werden dürfen, zu Zuständigkeiten, Verfahren, Kompetenzen und ihren Grenzen, zu Grundrechten oder anderen widerstreitenden Interessen – aus heutiger Sicht ein verfassungswidriger Blankoscheck.

Mit fatalen Folgen: Ihrem gesetzlichen Auftrag nach dürfen sich die Kölner Ermittler nur im strafrechtlichen Vorzimmer aufhalten, wo sich Meinungen, Ideologien und Fantasien aller Art tummeln. Sobald sich die "Bestrebungen" zur Tat verdichten, sind andere zuständig. Damit allerdings bearbeitet der Verfassungsschutz von Beginn an ein Terrain, das zu einem großen Teil bereits von der Verfassung selbst geschützt wird. "Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten", heißt es in Artikel 5 des kurz zuvor geschaffenen Grundgesetzes.

Im Zwielicht der Adenauer-Jahre gelten andere Regeln. Das Personal ist durchsetzt von ehemaligen Mitarbeitern von Gestapo, SS oder SD, die man wegen ihrer angeblichen Fachkompetenz für unabkömmlich hält und als "freie Mitarbeiter" der politischen Überprüfung entzieht. Der Gesellschaft begegnen die Verfassungsschützer mit Misstrauen, und das Individuum hat hinter Belangen des Staates sowieso zurückzustehen. Das Amt begreift sich vorrangig als Staatsschutz, den demokratischen Charakter der neuen Verfassung betrachtet man eher als Beiwerk. Der Staat ist ewig, die Verfassung zufällig. Und eine "verfassungsfeindliche Bestrebung" ist tendenziell alles, was irgendwie nach Kommunismus riecht. Dass Verfassungsschutz unter der Ägide des Grundgesetzes nicht zuletzt Grundrechtsschutz bedeutet, hat man in Köln, wie es scheint, bis heute nicht wirklich verstanden.

Rechtsbrüche werden hingenommen

Die Skandale, die das Amt seit seiner Gründung mit erschreckender Regelmäßigkeit produziert hat, sind Legion: verborgene Nazi-Vergangenheiten, falsche Verdächtigungen, verfassungswidrige Abhöraktionen, Bombenanschläge. Mittlerweile finden sie sich liebevoll aufgelistet in einem eigenen Wikipedia-Eintrag. Auch die ZEIT (Nr. 5/12) hielt an dieser Stelle schon Rückschau auf die Skandalchronik des Verfassungsschutzes. Deshalb nur so viel: Die ersten fünf Präsidenten der Behörde werden alle von Affären aus dem Amt getrieben, der erste, der ordentlich abtreten kann, ist 1987 ausgerechnet Ludwig-Holger Pfahls, der viele Jahre später nach einer aufsehenerregenden Flucht wegen Schmiergeldzahlungen des Waffenhändlers Karlheinz Schreiber ins Gefängnis muss.

Insbesondere die V-Leute wachsen der Behörde immer wieder über den Kopf. Um in die konspirativen Kreise zu gelangen, in denen man verfassungsfeindliche Aktivitäten vermutet, rekrutiert der Verfassungsschutz von Anfang an Verbindungsleute. Das Bundesamt gibt bereits im ersten Jahr seiner Tätigkeit knapp drei Millionen Mark aus, um Informanten und inoffizielle Mitarbeiter anzulocken – fünfmal so viel wie für das reguläre Personal. In den Landesämtern entstehen eigene Referate für "Werbung", in wichtigen Großstädten sichern "Hauptvertrauensmänner" den Kontakt zu den eigentlichen V-Leuten. Das große Schnüffeln beginnt: Orte, Personen, Telefone, Kraftfahrzeuge – was immer die Informanten in ihren Berichten erwähnen, landet in einer rasch wachsenden Kartei. 1955 hat man etwa 400.000 Karteikarten beisammen – allein 30.000 Müllers sind erfasst –, 1959 überschreitet man die Millionengrenze.

Rechtsbrüche der verdeckten Informanten werden mit einem Achselzucken hingenommen. Im nordrhein-westfälischen Innenministerium heißt es 1956 auf einer Amtsleiterbesprechung, Straftäter ließen sich mit dem Hinweis anwerben, dass der Verfassungsschutz "keine Exekutivgewalt hat und nicht anzeigepflichtig ist". Name und Tätigkeit der V-Leute gelten bald offiziell als Staatsgeheimnis, ihre Weitergabe ist damit strafrechtlich verboten. Je mehr ein V-Mann berichten kann, desto wichtiger wird er, und je wichtiger er wird, desto eher stützt ihn seine Führungsperson im Verfassungsschutz. Das System ernährt sich selbst, ein unheimliches Perpetuum mobile.

Nach außen dringt – nichts. Erst 1961 schafft der Verfassungsschutz in Köln eine eigene Stelle für Öffentlichkeitsarbeit. Der erste Referent, Friedrich Berghoff, ehemaliges NSDAP-Mitglied mit solider propagandistischer Grundausbildung, versteht darunter aber Arbeit an, nicht Arbeit mit der Öffentlichkeit. Man befinde sich in dem "weltpolitischen Stadium eines Bürgerkriegs", den "der aggressive Sowjetkommunismus als Fortsetzung des Zweiten Weltkriegs in Deutschland führt", schreibt Berghoff in einem Grundsatzpapier. In dieser Konstellation bedürfe es "psychologischer Kampfführung". Ideal wäre ein als freies "Studio" oder "Institut" getarntes Organ, das eigens erstellte Berichte in der etablierten Presse platziere. Mit anderen Worten: Öffentlichkeitsarbeit hat nichts anderes als Propaganda zu sein.

Aus Berghoffs Plänen wird zwar nichts. Aber in den kommenden Jahren initiiert das Bundesamt zahlreiche Beiträge für Zeitungen, Radio und Fernsehen, um das durch verschiedene Skandale ramponierte Ansehen wiederherzustellen und der Öffentlichkeit klarzumachen, wo der wahre Feind sitzt: im Osten. Die Historiker Constantin Goschler und Michael Wala, die die Anfangszeit des Amtes untersucht haben, beobachten gerade in dieser Phase "ein Stakkato an Meldungen über die allgegenwärtige und umfassende kommunistische Bedrohung".

Die große Zäsur, für die 1968 als Chiffre steht, macht sich jedoch auch bei den Verfassungsschützern bemerkbar. In der Behörde selbst, namentlich in Hessen, gibt es Kritik am paternalistischen Auftreten und an der intransparenten Öffentlichkeitsarbeit. Ein Ergebnis dieser internen Debatte sind die seit 1969 jährlich erscheinenden Verfassungsschutzberichte.

Im selben Jahr tritt in Bonn die erste sozialliberale Koalition unter Kanzler Willy Brandt zusammen. Bundesinnenminister Hans-Dietrich Genscher (FDP) wird neuer Dienstherr des Verfassungsschutzes und soll nicht zuletzt dafür sorgen, dass es aus Köln keine Störfeuer gegen die Entspannungspolitik der Bundesregierung gibt. Das Amt solle "so viel Verwaltungsbehörde wie möglich und so wenig Geheimdienst wie gerade noch nötig sein", schreibt Genscher dem Verfassungsschutz ins Stammbuch, die Arbeit müsse dem Grundsatz "maximaler Transparenz" folgen. Das ist starker Tobak für die inquisitionserprobten Beamten. De facto aber ändert sich nichts. In der Kölner Zentrale denkt man weiter konsequent vom Staat her. Zudem wird das Bundesamt für Verfassungsschutz massiv aufgebläht. 1968 verfügt es über fast 1000 Planstellen, 1978 sind es schon 2115. Der Etat verdreifacht sich in dieser Zeit auf mehr als 80 Millionen Mark. Begründet wird das vor allem mit "neuen Aufgaben".

Tatsächlich wird die gesetzliche Grundlage des Verfassungsschutzes 1972 modifiziert. Im Grunde aber legalisiert der Gesetzgeber nur nachträglich, was die Behörde längst tut: So ist jetzt erstmals von "nachrichtendienstlichen Mitteln" die Rede, die das Amt anwenden dürfe. Damit sind nicht zuletzt die seit den Fünfzigerjahren operierenden V-Leute gemeint, von denen nach Schätzung des Frankfurter Staatsrechtlers Erhard Denninger zu dieser Zeit rund 31.000 aktiv sind. Einer von ihnen, Peter Urbach, hatte der Roten Armee Fraktion die ersten Waffen geliefert und 1969 die Bombe für einen versuchten Anschlag auf das Jüdische Gemeindehaus in West-Berlin beschafft.

Ein legitimatorisches Paradox

Außerdem erhält der Verfassungsschutz nun explizit – auch in diese Richtung war man schon zuvor tätig – die Aufgabe, die Sicherheitsüberprüfung von Staatsdienern vorzunehmen. Gewissermaßen als Gegengewicht zur gesellschaftlichen Öffnung ergeht der Radikalenerlass, der Extremisten vom öffentlichen Dienst fernhalten soll. Nur übersieht man leider, während man sich in Köln lustvoll auf ein Millionenheer angeblich kommunistischer Studenten, Briefträger, Eisenbahner und Lehrer stürzt, dass in Bonn der DDR-Spion Günter Guillaume zum persönlichen Referenten von Willy Brandt aufsteigt. Doch auch diesen Skandal übersteht das Amt und wächst weiter.

Zu einem Fanal wird das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1983. Wenn "Bürger nicht mehr wissen können, wer was wann und bei welcher Gelegenheit über sie weiß", verkünden die Karlsruher Richter, bestehe die Gefahr eines präventiven Konformismus, der mit der freiheitlich-demokratischen Grundordnung nicht zu vereinbaren sei. Jeder müsse selbst entscheiden können, welche Informationen er von sich preisgebe; wo der Staat personenbezogene Daten erhebe, benötige er dafür eine gesetzliche Grundlage, der gegebenenfalls Auskunftsansprüche des Bürgers gegenüberstehen müssten.

Das Urteil richtet sich ausdrücklich nur gegen die geplante Volkszählung. Aber es ist auch für die Verfassungsschützer ein herber Schlag. 1971 haben sie ihre Karteikarten auf elektronische Datenverarbeitung umgestellt. Von Datenschutz, Kontrolle, Einsichtsmöglichkeiten war natürlich nirgendwo die Rede.

Nach dem Beitritt der DDR wird 1990 deshalb auch ein erneuertes Bundesverfassungsschutzgesetz geschaffen. Es enthält detaillierte Bestimmungen über die Erhebung und Speicherung von Daten. Ein Passus definiert "Instrumente zur heimlichen Informationsbeschaffung" und nennt beispielhaft "den Einsatz von Vertrauensleuten und Gewährspersonen, Observationen, Bild- und Tonaufzeichnungen, Tarnpapiere und Tarnkennzeichen".

Erstmals gibt es 1990 außerdem eine Vorgabe für die behördliche Außendarstellung: "Das Bundesamt für Verfassungsschutz unterrichtet den Bundesminister des Innern über seine Tätigkeit", heißt es darin, wobei man ergänzend konzediert, diese Unterrichtung diene "auch der Aufklärung der Öffentlichkeit". Erst im November 2015 – willkommen in der Demokratie! – wird die Öffentlichkeit zum vorrangigen Adressaten der Verfassungsschutzberichte erhoben, dazu gibt es mittlerweile zwei Pressesprecher, einen Newsletter und seit Juli 2018 einen (zuletzt ziemlich schweigsamen) Twitter-Account. Die Homepage wirbt unterdessen mit dem treuherzigen Spruch "Im Verborgenen Gutes tun!" um künftige Verfassungsschützer.

Die bizarren Einlassungen Hans-Georg Maaßens zu Chemnitz erscheinen vor diesem Hintergrund in einem grellen Licht. "Die Medien" haben voreilig gehandelt und in Kauf genommen, einer "gezielten Manipulation" aufzusitzen? Nein, der Verfassungsschutz selbst ist seit Jahrzehnten ein medialer Manipulator ersten Ranges, der von suggestiver Berichterstattung bis zur systematischen Lüge die ganze Bandbreite staatlicher Propaganda bedient hat. Vor allem wenn die eigenen V-Leute in Gefahr sind, kennt der Verfassungsschutz noch immer kein Gebot. V-Leute haben jahrelang die NPD betrieben, ein V-Mann aus Niedersachsen soll den Weihnachtsmarkt-Attentäter Anis Amri angestachelt haben, und während V-Leute den NSU-Morden zusahen, war in 13 aufeinanderfolgenden Verfassungsschutzberichten so oder ähnlich zu lesen: "Zurzeit gibt es in Deutschland keine rechtsterroristischen Organisationen oder Strukturen." Das waren echte Fake-News, aber keine Schnellschüsse im medialen Kampf um Aufmerksamkeit, sondern sorgfältig recherchiert, redigiert und redaktionell betreut von deutschen Spitzenbeamten.

Auch jetzt wieder wird ein irritierender Aufwand betrieben, um zu beweisen, dass der Verfassungsschutz in Chemnitz gerade nicht einzugreifen hat: kein Mob und keine Hetzjagd, bloß "besorgte Bürger". Wäre das, siehe Hamburg, umgekehrt denkbar? Oder ist es nicht doch wieder das alte Problem – linke Gewalt hat System, rechte besteht aus bedauerlichen Einzelfällen; nach links werden Kompetenzen überschritten, nach rechts werden sie unterschritten?

Es ist offensichtlich, dass dem Verfassungsschutz ein legitimatorisches Paradox eingeschrieben ist. Eine Behörde, deren Zweck vorwiegend in der geheimen Abwehr geheimer Gefahren besteht, kann kaum Erfolge vorweisen, um ihre Existenzberechtigung zu belegen. Umso wichtiger wäre daher eine Informationspolitik, die deutlich macht, dass die Amtswalter schon einmal im Grundgesetz geblättert haben. In Köln sucht man seit 68 Jahren vergeblich nach einem demokratiewürdigen Umgang mit der Öffentlichkeit. Man kann sich mittlerweile kaum mehr vorstellen, dass das, was V-Leute angeblich verhüten konnten, auch nur annähernd an das heranreicht, was sie nachweislich angerichtet haben.

Das Bundesamt verfügt heute über 3500 Mitarbeiter und einen Etat von 349 Millionen Euro. Dem Bundesverfassungsgericht, dessen Arbeit immer wieder auch darin besteht, die Fehler des Verfassungsschutzes zu korrigieren, stehen knapp 31 Millionen Euro zur Verfügung; ausgestattet ist es mit 16 Richtern und 64 wissenschaftlichen Mitarbeitern. Die sozialverträgliche Abwicklung der Kölner Behörde würde Mittel für zehn Bundesverfassungsgerichte freisetzen. Vom Rest könnte man bei Guido Knopp einen Mehrteiler in Auftrag geben: "Der Schlapphut. Erinnerungen an ein vordemokratisches Zeitalter". Brisanten Stoff dafür bietet die Geschichte des Verfassungsschutzes mehr als genug.