Dieser Text ist eine gekürzte und leicht bearbeitete Fassung des Vortrags, den Bundesverfassungsgerichts-Präsident Andreas Voßkuhle unter dem Titel "Rechtsstaat und Demokratie" zur Eröffnung des Juristentages in Leipzig gehalten hat.

Der demokratische Rechtsstaat ist uns sehr vertraut, er ist aber nicht selbstverständlich. Rechtsstaat und Demokratie haben sich in Deutschland vielmehr ungleichzeitig entwickelt und stehen seit je in einem wechselhaften Spannungs- und Ergänzungsverhältnis. Beide Prinzipien finden aber zusammen im Dienste der Freiheitsidee. Die Demokratie sichert die Selbstbestimmung des Volkes, indem sie die Bildung, Legitimation und Kontrolle derjenigen Organe organisiert, die staatliche Herrschaftsgewalt gegenüber dem Bürger ausüben. Der Rechtsstaat beantwortet hingegen die Fragen nach Inhalt, Umfang und Verfahrensweise staatlicher Tätigkeit. Er zielt auf Begrenzung und Bindung staatlicher Herrschaftsgewalt im Interesse der Sicherung individueller Freiheit – insbesondere durch die Anerkennung der Grundrechte, der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und des Individualrechtsschutzes durch unabhängige Gerichte.

Vor dem Hintergrund der Schreckensherrschaft des Nationalsozialismus war es nur konsequent, dass die Mütter und Väter des Grundgesetzes Rechtsstaat und Demokratie eng miteinander verzahnt haben. Diese Konzeption hat nicht nur zu einem der liberalsten und offensten Staaten der Welt geführt, sie hat auch für außergewöhnlichen Wohlstand und sozialen Ausgleich gesorgt. Das Konzept bleibt aber anspruchsvoll. Beim 71. Deutschen Juristentag vor zwei Jahren in Essen warnte der Theologe und Philosoph Richard Schröder eindringlich vor einem zu schlichten Demokratieverständnis: "Tatsächlich wäre das uneingeschränkte Mehrheitsprinzip die Tyrannei der Mehrheit (...). Das Wort Demokratie ist erst aufgrund der Einschränkung des Mehrheitsprinzips durch Gewaltenteilung und mehrheitenfeste Grundrechte, also durch Machtkontrolle, (...) geadelt worden." Um zu erkennen, wie schnell die vermeintlich "unauflösliche Verbindung aus Rechtsstaat und Demokratie" aus der Balance gerät, muss man denn auch nicht bis nach Weimar zurückschauen; es genügt der Blick in EU-Mitgliedstaaten wie Ungarn und Polen. Aber auch in Deutschland mehren sich die Anzeichen, dass der Rechtsstaat unter Druck gerät.

Schauen wir zunächst nach Polen und Ungarn: In Polen wurde der Verfassungsgerichtshof bereits Ende 2015 faktisch entmachtet. Wenig später wurden drei weitere Reformpakete auf den Weg gebracht. Danach sollen unter anderem zahlreiche der aktuellen Richter des Obersten Gerichts in den vorzeitigen Ruhestand versetzt und Sonderkammern eingerichtet werden. Dem Justizminister, der gleichzeitig als Generalstaatsanwalt fungiert, ist das Recht eingeräumt worden, die Amtszeit von Richtern, die das Pensionsalter erreicht haben, nach eigenem Ermessen zu verlängern. Hinzu kommt die Möglichkeit, nach eigenem Ermessen Gerichtspräsidenten zu entlassen und zu ernennen. Vom Europarat, von der Venedig-Kommission und nicht zuletzt von Justizvertretern und Rechtswissenschaftlern aus Polen selbst sind diese Maßnahmen vehement kritisiert worden. Die Europäische Kommission hat daraufhin wegen Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Polen sowie im Dezember 2017 ein Verfahren nach Artikel 7 des EU-Vertrages eingeleitet, das zu einem Stimmrechtsentzug Polens führen könnte. Auch das Oberste Gericht Polens hat sich direkt an den Europäischen Gerichtshof gewandt.

Ähnlich ist die Situation in Ungarn. Unter anderem wurde dort die Zahl der Richter des Verfassungsgerichts von 11 auf 15 erhöht und, nachdem das Gericht mit regierungstreuen Richtern besetzt war, deren Amtszeit um drei auf zwölf Jahre verlängert. Ferner erfolgten zahlreiche Änderungen des Verfassungsprozessrechts, so wurden die Kontrollkompetenzen des Gerichts massiv eingeschränkt. Auch in diesem Fall fehlt es nicht an heftiger Kritik an den durchgeführten Reformen. Das Europäische Parlament hat nun Mitte September den Europäischen Rat aufgefordert, ein Artikel-7-Verfahren gegen Ungarn einzuleiten.

Aus mindestens drei Gründen müssen diese Entwicklungen auch in Deutschland beunruhigen. Zunächst einmal basiert das europäische Rechtssystem in vielen Bereichen auf dem Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens, also auf der Anerkennung rechtlicher Akte anderer Mitgliedstaaten ohne vertiefte eigene rechtliche Überprüfung. Wo dieses Vertrauen fehlt, entstehen in der Praxis erhebliche Funktionsdefizite.

Der zweite Grund der Beunruhigung ist grundsätzlicher Natur. Wenn die Erkenntnis richtig ist, dass es keine formelle Integration ohne eine sachliche Wertegemeinschaft geben kann, dann sind strukturelle Eingriffe in die Unabhängigkeit der Justiz in einem Mitgliedstaat nicht hinnehmbar, weil sie das Fundament der Rechtsstaatlichkeit betreffen. Besteht aber – wie im Fall von Polen und Ungarn – kein Einvernehmen unter den Mitgliedstaaten über die Einschätzung der konkreten Lage, geraten die traditionellen Konsens- und Kompromissmechanismen der Europäischen Union schnell an ihr Ende.

Das führt mich zu meinem dritten Grund der Sorge. Was steckt hinter diesem Grunddissens über die Minimalia der Rechtsstaatsidee? Geht es den genannten Regierungen allein um die mittelfristige Herrschaftssicherung im eigenen Lande, oder sind wir vielleicht sogar Zeugen der Anfänge eines allgemeinen Kulturkampfes um die Rolle der Justiz in postmodernen Demokratien? Eine Erklärung des polnischen Botschafters in Deutschland aus dem Jahre 2017 lässt hier aufhorchen: "Rechtsstaatlichkeit, Unabhängigkeit der Justiz, Demokratie, Wahrung der Menschenrechte und Pressefreiheit (...), alle diese Werte werden in Polen gepflegt. Das Problem ist die Interpretation. Brüssel ist zu sehr ideologisch geprägt. Und zwar durch linksliberale Ideologie."

Dieses Begründungsmuster trägt ein erhebliches Infektionsrisiko in sich, denn es leuchtet jedem Populisten sofort ein und kann ohne Weiteres auf die gesamte Justiz übertragen werden. Danach sind die jüngsten "konstitutionellen Krisen" in Ungarn und Polen, aber auch in Rumänien oder der Türkei nicht als Angriffe auf Rechtsstaatlichkeit und Demokratie zu sehen, sondern als demokratisch legitimierte "Gegenbewegung" aus dem Volke gegen die zuvor erlebte "Justizialisierung" der Gesellschaft und die Politisierung und Instrumentalisierung der Justiz. Diese wird damit unter den Generalverdacht gestellt, Eigeninteressen zu verfolgen und in ihrer Rechtsprechung den Mehrheitswillen nicht hinreichend zu respektieren.