August 2018: Afrikanische Migranten warten vor dem örtlichen Auffangzentrum in Ceuta, Spanien, nachdem sie den Grenzzaun zwischen Marokko und der spanischen Exklave überwunden hatten. © Alexander Koerner/Getty Images

In zwei Wochen wird das Land eine Premiere erleben. Dann wird sich zum ersten Mal in der Geschichte der Republik ein deutscher Parteitag mit einer Erklärung der Vollversammlung der Vereinten Nationen befassen: Dem "Globalen Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration". Der "Migrationspakt" soll eigentlich am 10. Dezember in Marrakesch verabschiedet werden, doch davor werden nun die Delegierten auf dem Bundesparteitag der CDU über ihn abstimmen – was dazu führen könnte, dass die Bundesregierung ihn nicht unterschreiben darf.

Man muss dazu wissen, dass die Vollversammlung jede Menge Erklärungen produziert. Sie sind rechtlich nicht bindend. In der Regel beschäftigen sich damit deshalb nur ein paar Fachleute. Mit dem Migrationspakt beschäftigt sich inzwischen die halbe Bundesregierung. Die AfD spricht von einem "versteckten Umsiedlungsprogramm für Armutsflüchtlinge", andere Kritiker sogar von einer "Vernichtung der Völker".

Wie konnte es so weit kommen?

Die Geschichte des Pakts ist ein Lehrstück über die Grenzen des politisch Machbaren in einer Welt, die einfache Antworten auf komplizierte Fragen erwartet. Sie zeigt, wie mit Halbwahrheiten Stimmung gemacht wird, aber auch, wie hilflos die Parteien der Mitte auf die neuen Herausforderungen von rechts reagieren. Die folgende Rekonstruktion beruht auf Gesprächen mit Politikern, Wissenschaftlern und Spitzenbeamten und der Einsicht in bislang unveröffentlichte Dokumente. Sie beginnt in New York.

Ein Minister und ein Papier

Am Morgen des 20. September 2016 betritt Frank-Walter Steinmeier, damals noch Außenminister, das Hauptquartier der Vereinten Nationen in New York. Er will mit dem amerikanischen Präsidenten Barack Obama und anderen Staatschefs über das Thema Flucht und Migration sprechen. Die Bundesregierung steht wegen ihrer Flüchtlingspolitik in der Heimat unter Beschuss, die AfD ist gerade in die Landesparlamente von Berlin und Mecklenburg-Vorpommern eingezogen.

Der Initiator: Frank-Walter Steinmeier brachte Migration auf die UN-Agenda. © Thomas Imo/imago

Deshalb hat Steinmeier ein klares Ziel: Endlich sollen auch andere Staaten Flüchtlinge und Migranten aufnehmen. Die Deutschen sehen es nicht ein, dass es zwar eine Weltorganisation für die Regelung des Handels gibt, aber keine für die Regelung der Migration. Dafür gibt es in New York jedoch keine Mehrheit. Wofür es eine Mehrheit gibt, ist eine Erklärung zu Flucht und Migration, verabschiedet von der Vollversammlung. Sie ist die Grundlage für den Migrationspakt.

In Berlin verfassen Experten des Außenministeriums, des Innenministeriums und des Kanzleramts kurz darauf ein siebenseitiges Papier. Darin ist detailliert aufgeführt, was aus ihrer Sicht in diesem Pakt stehen soll: Schleuserringe sollen zerschlagen, Migrationsursachen wie Armut und Not bekämpft, Abschiebungen erleichtert werden. Mit anderen Worten: Die Deutschen wollen nicht mehr, sondern weniger Migration.

Einer geht, einer kommt

Es ist kein guter Tag für Louise Arbour. Die Sonderbeauftragte der Vereinten Nationen ist so etwas wie die Mutter des Paktes. Jetzt eilt sie über einen Korridor des Kongresszentrums von Puerto Vallarta. Seit Steinmeiers Auftritt in New York ist ein Jahr vergangen. In der Stadt an der mexikanischen Pazifikküste sollen nun die Verhandlungen über den Pakt vorbereitet werden. Etwa 400 Teilnehmer sind angereist: Vertreter der Staaten, Experten, Aktivisten. Die Vereinten Nationen sind eigentlich ein gewaltiger Debattenapparat. Und dieser Apparat verwendet nun seine ganze Energie für das Migrationsthema.

Die Mutter: Die UN-Sonderbeauftragte Louise Arbour ist Hauptverantwortliche. © imago

Doch kurz vor Beginn der Sondierungsrunde hat die amerikanische UN-Botschafterin Nikki Haley erklärt, dass sich ihr Land nicht an den Verhandlungen beteiligen werde. Der Pakt schränke die nationale Souveränität ein. Ein erster Rückschlag. Kurz darauf meldet auch die ungarische Regierung Bedenken an. Sie hatten einen eigenen Entwurf für den Pakt eingereicht. "Migration ist ein nachteiliger und gefährlicher Prozess, der erhebliche Sicherheitsrisiken verursacht", steht da. Das kommt bei den meisten anderen Ländern nicht gut an. Bald darauf ist Ungarn ebenfalls raus.

An diesem Punkt hätten die beteiligten Staaten bereits erkennen können, dass der Migrationspakt das Potenzial hat, die Welt zu spalten, statt sie zu einen. Aber niemand sieht die Gefahr. Für den weiteren Verlauf der Ereignisse hat der Rückzug Ungarns trotzdem erhebliche Konsequenzen. Bislang führt die EU die Verhandlungen für ihre Mitgliedsstaaten. Weil aber nun ein Mitgliedsstaat blockiert, darf sie das nicht mehr tun. Diese Aufgabe soll nun Österreich übernehmen. Die Vereinten Nationen beauftragen den Schweizer Diplomaten Jürg Lauber damit, einen ersten Textentwurf zu verfassen. Er wird am 5. Februar 2018 fertiggestellt.