Wirr, ungerecht und leistungsfeindlich – Seite 1

Andrea Nahles fasst mit beiden Händen an das Rednerpult in der Mitte des Reichstages, räuspert sich noch einmal, dann legt sie los: Die Topverdiener hätten genug Geld, die könne man ruhig stärker belasten. Der Spitzensteuersatz solle künftig 100 Prozent betragen. Und bei den Superreichen sogar 120 Prozent. Wer ganz oben sei und sein Einkommen weiter steigere, der bekäme für jeden zusätzlich verdienten Euro dann 1,20 Euro abgezogen. Das sei hart, aber gerecht.

Die SPD-Politikerin hat ihre Rede kaum beendet, da bricht schon ein Sturm der Entrüstung los. Unionspolitiker, Wirtschaftsverbände und Ökonomen kritisieren ihre Vorschläge. Sie seien "leistungsfeindlich", "ungerecht" und widersprächen "allen Regeln der Marktwirtschaft". Nahles müsse wohl "verrückt" geworden sein.

Klar, diese Rede hat es nie gegeben. Niemand fordert einen Steuersatz von 100 oder gar 120 Prozent. Doch etwas ähnlich Verrücktes gibt es bereits. Nur trifft es nicht die Topverdiener, sondern die Menschen am untersten Rand der Einkommensverteilung. Ihnen werden oft 80, 90 oder 100 Prozent ihres Lohns an anderer Stelle gleich wieder abgezogen. In manchen Fällen führt die Aufnahme einer Arbeit sogar dazu, dass sie am Ende des Monats weniger Geld zum Ausgeben haben. Wer zu Hause bleibt und Sozialleistungen bezieht, stellt sich dann besser.

Es wird gerade viel über eine Reform des Sozialstaats diskutiert, über mehr Geld für die Empfänger von Hartz IV, weniger Sanktionen oder neue Qualifikationsmaßnahmen. Wenig ist davon die Rede, dass der Staat ausgerechnet den Menschen das Leben schwer macht, die ihr Schicksal selbst in die Hand nehmen wollen. Dabei ist das tatsächlich leistungsfeindlich und ungerecht und widerspricht allen Regeln der Marktwirtschaft.

Zur Falle wird der Sozialstaat insbesondere dort, wo unterschiedliche Leistungen zusammenkommen. Ein Beispiel: Eine alleinerziehende Frau mit zwei Kindern arbeitet in Teilzeit und verdient rund 1.300 Euro brutto im Monat. Sie hat darüber hinaus Anspruch auf Wohngeld, Kindergeld und den Kinderzuschlag. Rechnet man das eigene Netto-Einkommen aus ihrer Arbeit und die Sozialleistungen zusammen, käme diese Alleinerziehende auf 2.070 Euro, über die sie tatsächlich verfügen kann.

Was wäre nun, wenn sie länger arbeiten ginge und deutlich mehr verdienen würde – also zum Beispiel 2.500 Euro brutto? Unterm Strich hätte sie so viel Geld zur Verfügung wie zuvor. Weil sie Steuern und Sozialabgaben zahlen müsste und gleichzeitig weniger Wohngeld und Kinderzuschlag erhielte, würde sich ihre ganze Mühe finanziell nicht lohnen. Sie hätte keinen Euro mehr – aber weniger Zeit für ihre Kinder.

Das Beispiel stammt aus einem Bericht des Instituts für Arbeits- und Berufsforschung (IAB), der noch viele andere Fallkonstellationen mit ähnlich niederschmetternden Ergebnissen enthält (siehe Grafiken). Der Bericht zeigt: Viele Menschen können ihr eigenes Arbeitseinkommen verdoppeln oder verdreifachen und haben doch nichts davon. Das Sozialsystem unterstützt sie nicht dabei, mit eigener Anstrengung aus dem untersten Einkommensbereich aufzusteigen. Es behindert sie oder bestraft sie vielmehr dafür.

"Das Arbeiten lohnt sich da kaum"

Mehr als 150 Sozialleistungen gibt es. Doch sie sind kaum aufeinander abgestimmt

Ein besonders krasses Beispiel für die Fehlkonstruktionen in diesem System ist der Kinderzuschlag. Eingeführt hat ihn 2005 die frühere sozialdemokratische Familienministerin Renate Schmidt. Der Zuschlag beläuft sich derzeit auf maximal 170 Euro im Monat pro Kind. Ab einer bestimmten – von den persönlichen Verhältnissen abhängigen – Einkommensgrenze wird er nicht mehr bezahlt. Er soll verhindern, dass jemand Grundsicherung ("Hartz IV") in Anspruch nehmen muss, nur weil das Geld für die Kinder nicht reicht.

Aber der Kinderzuschlag trägt womöglich auch dazu bei, dass Menschen länger als nötig in Armut verharren. Weil er ab einem bestimmten Einkommen schlagartig wegfällt, kann es sogar sein, dass ein Empfänger weniger Geld zur Verfügung hat, wenn er mehr Lohn erzielt. Das gleiche Problem besteht beim Wohngeld. Aus finanzieller Sicht lohne sich im Ergebnis "das Arbeiten da kaum", sagt Holger Stichnoth vom Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung.

Womit sich die Frage stellt: Warum tut niemand etwas gegen diesen Missstand? Die Koalition hat zwar eine Reform des Kinderzuschlags beschlossen, die am 1. Januar 2020 in Kraft treten soll. Dann wird der Zuschlag nicht mehr schlagartig gestrichen, wenn die Einkommensgrenze erreicht ist. Das hilft Menschen, die mit ihrem Verdienst genau an dieser alten Hürde stehen. Aber das Grundproblem löst die Reform nicht, wie das Münchner Ifo-Institut für Wirtschaftsforschung warnt. Es würde aus Sicht der Arbeitnehmer auch dann noch für jeden selbst verdienten Euro extrem viel Geld auf der anderen Seite abgezogen werden.

Nutzlose Mühe

So viel Geld hat eine Familie mit Sozialleistungen* zur Verfügung, wenn sie brutto so viel selbst verdient

Quelle: Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung © ZEIT-Grafik

Vor allem ändert eine solche Einzelreform nichts daran, dass verschiedene Leistungen im Sozialsystem nicht aufeinander abgestimmt sind. Das Wohngeld etwa würde weiterhin ab einem bestimmten Einkommen komplett entfallen. Das gilt auch für eine Reihe von weiteren Leistungen wie Zuschüssen für Klassenfahrten, die Befreiung von Rundfunkgebühren oder Vergünstigungen auf kommunaler Ebene wie zum Beispiel Sozialtickets. Mehr als 150 verschiedene Sozialleistungen gibt es nach Angaben des Ifo-Instituts. Sie werden alle nach unterschiedlichen Regeln ausbezahlt. Das hat in der Praxis absurde Folgen. Es kann beispielsweise dazu führen, dass die Kinder von Hartz-IV-Empfängern dank der staatlichen Unterstützung an einer Klassenfahrt teilnehmen können, die Kinder von Geringverdienern mit höheren Bruttoeinkommen aber nicht.

Wenn man in Berlin mit Politikern darüber spricht, dann bekommt man oft eine erstaunliche Antwort: "Das hatten wir so überhaupt nicht auf dem Schirm." Die Zuständigkeiten für Soziales sind in Deutschland schlecht organisiert. Für die Höhe der Steuern ist das Finanzministerium verantwortlich, um Hartz IV kümmert sich das Arbeitsministerium, den Kinderzuschlag und Zuschüsse für Schulausflüge und Musikunterricht regelt das Familienministerium, das Wohngeld fällt in den Bereich des Innenministeriums. Es gibt in der Bundesregierung kein Referat, keine Dienststelle, die das Zusammenspiel der verschiedenen Sozialgesetze überwacht. "Jede Einzelmaßnahme ist mehr oder weniger sinnvoll, die Kombination aber nicht", sagt Andreas Peichl, Leiter des Zentrums für Makroökonomie und Befragungen am Ifo-Institut.

Aber auch das ist Teil der Antwort, die Politiker geben: Nicht nur die Abstimmung der Leistungen ist schwierig, eine Reform wäre zudem sehr teuer. Oder sie wäre mit Einschnitten verbunden. Das liegt daran, dass es im Prinzip nur zwei Möglichkeiten gibt, das Anreizproblem zu lösen: Der Staat kann – Variante eins – Leistungen kürzen. Wer von vornherein weniger bekommt, dem geht auch weniger verloren, wenn bei höherem Lohn die Zuwendungen entfallen. Das würde aber zu neuer Wut im Wahlvolk führen.

Lösungen sind teuer, unfair und kompliziert

Lösungen sind teuer, unfair und kompliziert – oder alles zusammen

Oder der Staat zeigt sich großzügiger – das ist Variante zwei – und lässt seine Sozialleistungen bei steigendem Einkommen langsamer als bisher abschmelzen. Dann hätten aber auch Menschen mit höheren Gehältern, die bisher nichts bekamen, Anspruch auf diese Leistungen. Deshalb ist diese Variante teuer. Und sie kann zu Schlagzeilen führen, die eine Regierung ebenfalls sehr schlecht aussehen lässt. Etwa: "Immer mehr Arbeitnehmer in Hartz IV".

Die beiden Ansätze können auch kombiniert werden, sodass manche Gruppen verlieren und andere gewinnen, aber am Grunddilemma ändert sich nichts. Weil die Sache so vertrackt ist, meiden die großen Parteien das Thema. Die Union fordert zwar bessere Hinzuverdienstmöglichkeiten für die Bezieher von Hartz IV, aber wie das funktionieren soll, ist unklar. Die SPD will die Grundsicherung durch ein "Bürgergeld" ersetzen, doch wieweit das die Fehlanreize im Transfersystem beseitigt, bleibt ebenfalls im Dunkeln.

Allein die FDP und die Grünen haben sich intensiver mit der Materie beschäftigt und Ifo-Forscher Peichl beauftragt, verschiedene Konzepte durchzurechnen. Die Grünen wollen ein "Garantieeinkommen". Dabei werden die verschiedenen Transferleistungen so aufeinander abgestimmt, dass den Haushalten bei steigendem Brutto in jeder Phase mehr Netto bleibt. Zugleich sollen keine Leistungen im Vergleich zu heute gekürzt werden. Ergebnis: In der einfachsten Variante kostet das den Staat rund neun Milliarden Euro im Jahr. Eine Reform, bei der niemand verliert, sei "nur mit erheblichen Mehrkosten" möglich, sagt Peichl.

Die FDP will ein "liberales Bürgergeld" einführen, bei dem ebenfalls alle Transferleistungen zusammengefasst und neu ausgerichtet würden. Anders als die Grünen nehmen die Liberalen in Kauf, dass einzelne Bevölkerungsgruppen unter Umständen weniger Geld vom Staat erhalten als bisher. Diese Betroffenen würden sich nur dann besserstellen als heute, wenn sie von den günstigeren Zuverdienstmöglichkeiten Gebrauch machten und tatsächlich auch mehr arbeiteten.

Anfang dieser Woche hat außerdem das Ifo-Institut ein eigenes Reformmodell vorgestellt. An sich sei es wünschenswert, das Gesamtsystem aller Sozialleistungen zu reformieren, schreiben die Forscher, doch politisch sei das kurzfristig nicht zu erwarten. Deshalb beschränkt sich ihr Vorschlag auf die Grundsicherung, den Kinderzuschlag und das Wohngeld. Für die rund sechs Millionen Menschen, die eine oder mehrere dieser Leistungen erhalten, suchten die Ifo-Experten eine Lösung, bei der sich mehr Arbeit bezahlt macht, die Kosten für den Staat aber trotzdem im Rahmen bleiben.

Ihr Vorschlag: Die Leistungen für Geringverdiener mit Kindern werden etwas großzügiger gewährt als bisher. Bei Singles entfällt dafür ein kleiner Freibetrag, zugleich erhalten auch sie einen Anreiz, mehr zu arbeiten. Wenn jemand etwa 20 statt zehn Stunden in der Woche zum Mindestlohn arbeitet, bekäme er im Ifo-Modell von jedem zusätzlich verdienten Euro nur 60 Prozent abgezogen. Das wäre immer noch viel. Aber heute seien es in diesem Fall 80 Prozent, rechnen die Forscher vor. Daran gemessen wäre das Modell eine Verbesserung.

Bislang hat sich nur die Union zu dem Vorschlag geäußert. Sie findet, dass die Richtung stimmt. "Wir brauchen mehr Arbeitsanreize für zusätzliche Beschäftigung", sagt Kai Whittaker, der Sozialexperte der CDU. Vielleicht ändert sich ja etwas.