Das Geld der Welt wird neu verteilt – Seite 1

Ein Streit über Steuern kann galaktische Folgen haben. Star Wars-Fans wissen das. Der Krieg zwischen der "Republik" und der "Handelsföderation", der im Film die bestehende Ordnung durcheinanderwirbelte, begann mit einer profanen Auseinandersetzung über die Besteuerung von Handelsrouten. Der Streit eskalierte, und ein erbitterter Kampf begann.

Ein bisschen so ist es gerade auch in der Wirklichkeit. Eine Besteuerungsfrage, die zunächst schnöde klingt, versetzt in diesen Tagen die Staatengemeinschaft in Aufruhr. "In der digitalisierten Wirtschaft können sich Konzerne zunehmend dem Fiskus entziehen, weil die bestehenden Regeln nicht mehr passen", sagt Johannes Becker, Steuerexperte an der Universität Münster. Deshalb soll die Welt finanzpolitisch neu aufgeteilt werden. Die Finanzminister von 128 Staaten wollen darüber verhandeln, wo Unternehmen künftig wie viel Steuern bezahlen – und sicherstellen, dass sie überhaupt irgendwo Steuern zahlen. Es geht um sehr viel Geld: In den 36 Ländern der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) überweisen die Unternehmen heute pro Jahr knapp 1,2 Billionen Dollar an den Staat.

Die erste Runde in diesem globalen Verteilungskampf wird in der übernächsten Woche eingeläutet. Bundesfinanzminister Olaf Scholz trifft dann bei der Frühjahrstagung des Internationalen Währungsfonds (IWF) in Washington auf seine Finanzministerkollegen aus den anderen Weltregionen. Am Ende der Gespräche wird es Länder geben, die mit mehr Geld rechnen können – und solche, die mit weniger auskommen müssen. Gut möglich, dass Deutschland zu den Verlierern gehören wird.

Das Steuerwesen wurde von einem Beamten aus dem Reichsfinanzministerium geprägt

Das internationale Steuersystem wurde in seiner heutigen Form vor 100 Jahren entworfen. Damals fand die Staatengemeinschaft schon einmal eine Lösung für das Problem der internationalen Besteuerung. Der Völkerbund, die Vorläuferorganisation der Vereinten Nationen, musste über die Frage entscheiden, wie man Unternehmen besteuern sollte, die in mehreren Ländern tätig waren. Dort, wo sie ihren Sitz hatten? Oder auch dort, wo sie ihre Produkte verkauften? Bis dato herrschte ein ziemliches Durcheinander – und im Ergebnis wurden viele Unternehmen doppelt besteuert.

Also rief der Völkerbund 1925 ein Komitee aus 13 Experten ins Leben, das die Probleme lösen sollte. Zu ihnen gehörte Herbert Dorn, ein Spitzenbeamter aus dem Reichsfinanzministerium, der sich seit Jahren mit dem internationalen Steuerrecht beschäftigte. Im neu geschaffenen Komitee wurde er schnell zur treibenden Kraft. Dorn, so zeigt es ein Bild aus jener Zeit, war ein Mann mit ernster Miene, Hut und Gehstock. Heute ist er fast vergessen. Vielleicht auch, weil seine Karriere einen jähen Knick erlebte, als die Nationalsozialisten an die Macht kamen. Dorn, der als Jude galt, musste in die Schweiz fliehen. Zu diesem Zeitpunkt hatte er allerdings die internationale Steuerpolitik schon entscheidend weiterentwickelt.

Dorn prägte damals ein Konzept, das bis heute angewendet wird. Vereinfacht besagt es, dass ein Staat nur dann Steuern von einem Unternehmen verlangen darf, wenn dieses Räumlichkeiten oder Mitarbeiter in dem Land hat – in Steuerdeutsch: eine Betriebsstätte. Damals war das eine gute Idee. Ein Unternehmen, das in einem Land etwas verkaufen wollte, brauchte dafür in der Regel einen Laden mit Verkäufern, ein Büro mit Angestellten, ein Lagerhaus, eine Baustelle. Mit der Digitalisierung hat sich das aber grundlegend verändert. Ein soziales Netzwerk wie Facebook oder eine Suchmaschine wie Google kann in der ganzen Welt Benutzer und Werbekunden gewinnen, ohne dass eine physische Präsenz zwingend erforderlich wäre.

Das hat Konsequenzen. Konzerne können ihre Steuern geschickt drücken, indem sie ihre Gewinne vorzugsweise in Länder mit niedrigen Steuern verschieben. Dagegen wollen die Finanzminister etwas tun. Sie befassen sich aber auch mit der Frage, wie die Steuereinnahmen unter den Staaten aufgeteilt werden. Das kleine Finnland etwa hat eine boomende Gaming-Industrie. Viele der führenden Entwickler von Computerspielen haben hier ihre Betriebsstätte. Von Finnland aus verkaufen sie ihre Spiele in die ganze Welt, Steuern zahlen sie aber oft nur in Finnland. Das ist zwar schön für den finnischen Fiskus. Alle anderen Länder aber gehen leer aus, selbst wenn die Spielehersteller dort mehr Geld verdienen als auf dem heimischen Markt.

Das 100 Jahre alte Konzept einer physischen Betriebsstätte werde von vielen Staaten deshalb als überholt empfunden, sagt der Steuerfachmann Becker. Ein Argument lautet: Die Nutzer digitaler Dienste trügen ebenfalls zur Wertschöpfung bei. Was wäre ein soziales Netzwerk wie Facebook ohne seine Benutzer wert, die pausenlos neue Bilder, Nachrichten und Mitteilungen darüber teilen? Deshalb hätten die Staaten, in denen diese Nutzer beheimatet sind, ein Anrecht auf einen Teil der Steuern – auch wenn der Konzern dort gar nicht sitzt.

Scholz plädiert für eine globale Mindeststeuer

Die französische Regierung hat aus diesem Grund kürzlich die Einführung einer speziellen Digitalsteuer beschlossen. Firmen wie Google, Amazon und Facebook sollen eine Abgabe in Höhe von drei Prozent auf digital erwirtschaftete Umsätze zahlen. Die Steuer fällt in Frankreich an, ganz egal, wo der Konzern sitzt. England, Österreich und Spanien planen Ähnliches. Das Problem ist nur, dass diese Ansätze nicht in das bisherige internationale Steuersystem passen. Und: Wenn jedes Land die Firmen besteuert, wie es will, drohen wieder chaotische Zustände wie vor mehr als 100 Jahren.

Deshalb hat die OECD die 128 Länder an einen Tisch gebracht. Sie sollen sich schon bis Ende nächsten Jahres auf ein neues weltweites Steuersystem verständigen. Der radikalste Vorschlag stammt von einer Gruppe Entwicklungsländer, angeführt von Indien, Kolumbien und Ghana. Sie fordern, dass ein Land die Gewinne eines Unternehmens auch dann besteuern darf, wenn es in diesem Land nur eine "signifikante ökonomische Präsenz" hat, im Zweifel soll sogar eine Webseite in Landessprache ausreichen. Und: Dieser Grundsatz soll nicht nur für Digitalkonzerne, sondern für alle Firmen gelten.

Großbritannien wiederum setzt sich für eine stärkere Berücksichtigung der Nutzer bei der Besteuerung ein. Eine Idee: Je mehr von ihnen in einem Land leben, desto mehr bekommt es von den Steuerzahlungen ab. Davon würden vor allem jene Länder profitieren, die zwar einen großen Markt haben, in denen aber wenig große Unternehmen angesiedelt sind. Etwas Ähnliches wollen die Amerikaner, allerdings sollen in ihrem Modell Markenrechte stärker berücksichtigt werden. "Es geht nun darum, diese Vorschläge zu verbinden und aus den verschiedenen Zutaten etwas zu kochen, das am Ende alle bestellen", sagt Achim Pross, der Chef der bei der OECD zuständigen Steuerabteilung.

Aus diesem Grund hat Martin Kreienbaum gerade viel zu tun. Kreienbaum ist sozusagen der Herbert Dorn des 21. Jahrhunderts. Er hat wie Dorn in Freiburg studiert. Danach hat er an der deutschen Botschaft in Washington gearbeitet und war Sprecher der Unionsfraktion im Bundestag. Er ist ein ruhiger Typ, aber er weiß, was er will. Kreienbaum leitet die Unterabteilung Internationales Steuerrecht im Bundesfinanzministerium und den Steuerausschuss der OECD, der die Reformanstrengungen koordiniert. Er hat sich in den vergangenen Wochen genau angeschaut, was es für Deutschland bedeuten würde, wenn die Steuern künftig stärker in den Ländern erhoben würden, in denen Waren und Dienstleistungen verkauft werden.

Deutschland will einen anderen Ansatz ausloten: Die globale Mindeststeuer

Das Ergebnis: nichts Gutes. Das liegt daran, dass viele deutsche Unternehmen von ihrem Stammsitz aus den Weltmarkt beliefern. Die Autokonzerne beispielsweise verkaufen etwa vier Fünftel der heimischen Produktion im Ausland. Dem Staat würden also Steuereinnahmen verloren gehen, wenn ein deutsches Auto nach Indien geliefert wird – und in Zukunft stärker dort als hierzulande besteuert wird. Laut einer Studie des Beratungsunternehmens Copenhagen Economics könnte Deutschland bis zu 17 Prozent seiner Unternehmenssteuereinnahmen verlieren. Aus diesem Grund sieht man in Berlin eine Digitalsteuer skeptisch, wie Frankreich sie eingeführt hat. Die Befürchtung: Sie könnte zum Einfallstor für eine Systemumstellung werden, die für Deutschland nachteilig wäre.

Finanzminister Olaf Scholz hat Kreienbaum deshalb aufgetragen, einen weiteren Ansatz zu prüfen, der die drohenden Verluste bei der Neuverteilung der Steuereinnahmen begrenzen soll. Er plädiert für eine globale Mindeststeuer. Sie soll – ähnlich wie ein Mindestlohn – sicherstellen, dass international tätige Unternehmen überall in der Welt einen Mindeststeuersatz zahlen. Dann würde es sich für Unternehmen nicht mehr so sehr rechnen, Gewinne in Niedrigsteuerländer zu verlagern. Die Deutschen würden zwar ein kleineres Stück vom Kuchen abbekommen, dafür aber wäre der Kuchen größer. Einen wichtigen Verbündeten haben die Deutschen vielleicht schon gefunden: Auch die US-Amerikaner finden offenbar Gefallen an einer solchen Mindeststeuer.

Aus deutscher Sicht kommt es aber entscheidend auf das Kleingedruckte an. Konkret: auf die Kriterien, anhand derer die Steuereinnahmen künftig zwischen den Staaten aufgeteilt werden. Die deutsche Regierung will sie so definiert wissen, dass möglichst wenig Steuergeld vom Land der Produktion in das Land des Konsums abfließt. Das könnte so aussehen, dass bei Digitalfirmen Gewinne aus Werbeeinnahmen dort versteuert werden, wo die Kunden zu Hause sind. Ansonsten würde dann aber weiterhin das Prinzip gelten, nach dem die Steuern dort bezahlt werden, wo ein Unternehmen produziert.

Es ist der Versuch, steuerpolitisches Chaos zu vermeiden – und trotzdem möglichst viel aus der alten Ordnung in das neue System hinüberzuretten.

Was Unternehmen bezahlen

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Quellen: EU, BMF, OECD © ZEIT-Grafik: Jelka Lerche