Das Duell mit China – Seite 1

Bei der aktuellen Diskussion über Industriepolitik drängt sich der Eindruck auf, dass manche Ökonomen die Zeichen der Zeit verkennen. Es scheint sie nicht zu verunsichern, dass China mit seiner Strategie "Made in China 2025" dabei ist, die Spielregeln für den internationalen Wettbewerb neu zu definieren.

China will bis zum Jahr 2049 bei der Industrie weltweit führend sein und strebt dabei explizit eine ökonomische Selbstversorgung an. Das Land fördert seine Unternehmen direkt über Beteiligungsfonds und indirekt durch das Bankensystem, das der Staat dominiert. Zugleich protegiert es seine Industrie durch Protektionismus. Da gibt es komplexe Zulassungsbestimmungen für ausländische Erzeugnisse, oder es werden Elektromobile gefördert, die eine in China produzierte Batteriezelle erfordern. Wenn die Technologie fehlt, kauft man ausländische Unternehmen mit entsprechendem Know-how. Größere Unternehmen werden bewusst zusammengelegt, um einen nationalen Champion zu schaffen – beispielsweise bei Zügen. Dazu kommt das Projekt der Neuen Seidenstraße, für das in Afrika, Asien und Europa große Infrastrukturprojekte finanziert werden. Auf dem mit chinesischem Geld finanzierten Schienennetz werden chinesische Züge fahren.

Bisher hat das gut funktioniert. Durch eine Förderung von Solarzellen dominiert China heute diesen Markt. Auch bei Batteriezellen hat China die Weltmarktführung übernommen. Mit dem forcierten Übergang zur Elektromobilität wird es für China möglich, den Rückstand, den es bei Verbrennungsmotoren aufweist, zu überspringen.

Die Förderung von Elektromobilität hat in China enorme Dimensionen. Das Land strebt für das Jahr 2020 fünf Millionen öffentliche Ladestationen an, in Deutschland gab es Ende 2018 knapp 13.000 und in der EU rund 78.000 Stationen. Dazu passt, dass VW-Konzernchef Herbert Diess kürzlich "die klare Autopolitik und Industrieplanung" Chinas lobte und das Land als "Kraftzentrum für die Autoindustrie in den kommenden 20 Jahren" bezeichnete.

Auch bei der künstlichen Intelligenz ist China stärker engagiert als Deutschland. Wie die Frankfurter Allgemeine Zeitung berichtete, geben einzelne chinesische Städte weitaus mehr für die Förderung aus als Deutschland, das bis zum Jahr 2023 gerade einmal 500 Millionen investieren will. Kein Wunder, dass deutsche Großunternehmen ihre globalen Forschungszentren für autonome Robotik und die Fabriken der Zukunft (Schaeffler, Bosch-Rexroth) jetzt in China ansiedeln. Mit einer rigiden Politik gegenüber den amerikanischen Internetgiganten ist es China zudem gelungen, eigene starke Internetplattformen wie Baidu, Alibaba und Tencent zu etablieren.

Kaum ein Land wird von der chinesischen Industrialisierungsstrategie so sehr bedroht wie Deutschland. Denn unsere Wirtschaft ist sehr viel stärker exportorientiert als die Ökonomien anderer größerer hoch entwickelter Länder. Und bisher ist es uns gelungen, im globalen Strukturwandel eine sehr wettbewerbsfähige Industrie zu erhalten, bei der der Automobilsektor eine zentrale Rolle spielt.

So gesehen, hätten wir uns schon längst Gedanken darüber machen müssen, wie sich die Ambitionen Chinas auf unsere Wirtschaft auswirken. Als ich im August 2017 in der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung dafür warb, die Möglichkeiten einer aktiveren Industriepolitik zu diskutieren, wurde ich von marktliebenden Ökonomen als "inkompetent" gescholten. Wirtschaftsminister Peter Altmaier aber hat die Problematik erkannt und einen ersten Aufschlag dazu gemacht. Daraufhin haben die deutschen Ordnungsökonomen ihn ebenfalls scharf kritisiert.

Ihre Kritikpunkte sind eher Glaubensbekenntnisse als evidenzbasierte wissenschaftliche Aussagen. Da wird argumentiert, die deutsche Wirtschaft sei doch bisher gut ohne Industriepolitik ausgekommen. Mit dem Verweis auf die erfolgreichen kleinen und mittleren Unternehmen wird die Notwendigkeit nationaler Champions geleugnet. Als Zulieferer für die Großen leben die Kleinen jedoch in einem Ökosystem, das gefährdet würde, wenn die Großen nicht mehr in Deutschland, sondern in China sitzen. Von den Kritikern wird eine scheinbare Alternative aufgebaut zwischen der Förderung einer leistungsfähigen Infrastruktur sowie von Forschung und Bildung auf der einen und einer aktiven Industriepolitik auf der anderen Seite, als könne man nicht beides zugleich anstreben. Die Industriepolitik wird als Nullsummenspiel dargestellt, da sie nicht geförderten Unternehmen schade. Doch wenn es zu einer Strukturkrise der deutschen Automobilindustrie käme, würde das mit Sicherheit eine gravierende Breitenwirkung entfalten.

Frühzeitig technologische Zukunftsfelder identifizieren

Natürlich fehlt auch nicht das Argument, der Staat sei unfähig, "Gewinner" zu identifizieren. Es sei unwahrscheinlich, stellte die Mehrheit des Sachverständigenrats im jüngsten Gutachten fest, dass die Politik hinreichend über verlässliches Wissen zu künftigen technologischen Entwicklungen oder Nachfrageänderungen verfüge, um daraus eine sinnvolle langfristige Strategie zu entwickeln. Die Politik solle vielmehr auf das dezentrale Wissen und die individuellen Handlungen verschiedener Akteure der Volkswirtschaft vertrauen. Wenn man sich mit den erfolgreichen Entwicklungen in China und anderen asiatischen Ländern befasst, fällt es schwer, sich dem anzuschließen.

Das Hauptproblem der Kritiker der Industriepolitik besteht jedoch darin, dass sie etwas kritisieren, das es noch gar nicht gibt. Es fehlt bisher an einer deutschen oder besser noch europäischen Strategie. Das Papier von Altmaier ist ein Weckruf, aber noch keine Strategie. So ist nicht nur fraglich, ob man Zielwerte für einen bestimmten Industrieanteil an der Wertschöpfung vorgeben soll, es ist auch völlig offen, wie das konkret erreicht werden soll.

Der Ausgangspunkt einer industriepolitischen Strategie muss in einer umfassenden Diagnose bestehen. Ausgehend von den zehn Bereichen, die im chinesischen Masterplan "Made in China 2025" genannt sind, ist zu identifizieren, was sich daraus für deutsche Wettbewerber ergibt. Zu prüfen wäre gegebenenfalls, ob es möglich ist, China zu einem fairen Wettbewerb zu veranlassen. Sollte dies nicht möglich sein, muss man an defensive Maßnahmen denken. So könnte man Restriktionen in der öffentlichen Beschaffung einführen oder einheimische Unternehmen finanziell stärker fördern.

Es muss zudem gelingen, frühzeitig technologische Zukunftsfelder zu identifizieren. Es geht vielleicht gar nicht darum, China bei der Produktion von Batteriezellen nachzueifern, sondern Technologien zu erkennen, bei denen China noch nicht die Dominanz erlangt hat, und diese zu fördern.

Womöglich sind erheblich mehr staatliche Mittel erforderlich, um die Zukunftsfähigkeit der deutschen Wirtschaft zu sichern. China scheut sich nicht, wirtschaftliche Dynamik über eine hohe staatliche Verschuldung voranzutreiben. Das Defizit des gesamten öffentlichen Sektors liegt seit Jahren bei rund zehn Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Auch die Neue Seidenstraße wird über Staatskredite finanziert. Mit einem starren Festhalten an der "schwarzen Null" werden wir da nicht weit kommen.