In einer Welt voller "Frenemies" – Seite 1

Es war nicht gleich zu erkennen, dass die deutsche Außenpolitik hier etwas ziemlich Kühnes versuchte. Im Gegenteil.

Der Berliner Libyen-Gipfel am vergangenen Sonntag folgte den Ritualen der internationalen Diplomatie: Vorfahrt der Teilnehmer in gepanzerten Limousinen, "Familienfoto" mit sorgsam ausgehandelten Positionen, am Ende ein Kommuniqué voll hehrer Bekenntnisse. Gefolgt von skeptischen Kommentaren besorgter Experten, nun erst kämen die "Mühen der Ebene". So weit, so bekannt.

Doch die Routine war vorgetäuscht. Angela Merkel und Heiko Maas, die deutsche Kanzlerin und ihr Außenminister, haben sich auf die Wette eingelassen, dass Diplomatie auch – oder gerade – in undiplomatischen Zeiten etwas bewirken kann. In einem Moment, der all jenen Groß- und Mittelmächten zu gehören scheint, die ihre Interessen nicht am Verhandlungstisch, sondern lieber mit Drohnenangriffen, Milizen, Söldnern und Warlords ausfechten, ist das eine riskante Wette.

Die Bundesregierung galt außenpolitisch lange als Totalausfall; jetzt wagt sie diese Wette und geht gleich doppelt ins Risiko. Denn parallel zu dem Versuch, den Stellvertreterkrieg in Libyen einzuhegen, bemüht sich Berlin auch um die Rettung des Atomabkommens (JCPOA) mit dem Iran. Zusammen mit Frankreich und Großbritannien hat Deutschland letzte Woche den "Streitschlichtungsmechanismus" des JCPOA ausgelöst. Auch hier beginnt eine neue Zeitrechnung, denn nun läuft die Uhr: Zweimal 15 Tage bleiben, um den Iran dazu zu bringen, sich wieder an das Abkommen zu halten. Nach dem Ausstieg der USA hat die Regierung in Teheran erklärt, sie fühle sich nicht mehr an die Vereinbarungen zur Urananreicherung gebunden. Gelingt die Rettung des Abkommens nicht, würde das iranische Atomprogramm beschleunigt, mit unabsehbarem Eskalationspotenzial.

Ein diplomatisches Comeback

Nach dem Gipfel ist also vor der Schlichtung. Merkel und Maas haben sich als Krisenmanager mit Tripolis und Teheran zwei der schwierigsten Kunden ausgesucht. Offenbar wollen sie doch nicht als lahme Enten dem Ende ihrer Koalition entgegendämmern. Unter den europäischen Partnern hat das deutsche diplomatische Comeback eine Welle der Erleichterung und des Respekts ausgelöst. Vielleicht gerade weil die Sache so gewagt und der Ausgang beider Initiativen offen ist.

Libyen und der Iran haben etwas gemeinsam. Wer hier vermitteln will, bewegt sich in einer Welt voller doppelgesichtiger "Frenemies". In dieser Welt gibt es keine klare Unterscheidung zwischen Freunden (friends) und Feinden (enemies) mehr, dafür aber schwierige Partner. Wer eben noch ein Störer war, kann im nächsten Moment zwingend ein Teil der Lösung sein.

Eben weil Putin, Erdoğan und der Kronprinz der Vereinigten Arabischen Emirate, Mohammed bin Sajed al-Nahjan, mit ihren Söldnern den Bürgerkrieg in Libyen angeheizt haben, drehte sich in Berlin alles um sie. Russlands brutale Politik dort (und in Syrien) läuft deutschen Interessen zuwider, doch Moskau unterstützt die Berliner Diplomatie zur Rettung des Atomabkommens mit dem Iran. Deutschlands immer noch wichtigster Partner in der Welt, die USA, torpediert dagegen dieses Abkommen. Donald Trump droht neuerdings sogar wieder mit Zöllen gegen die deutsche Autoindustrie, diesmal um Deutschland zum harten Kurs gegen Teheran zu drängen. Früher wäre das ein Tabubruch gewesen, heute wird es in Berlin achselzuckend registriert.

Wie man aus Schwäche Stärke gewinnt

Politik in einer Welt voller Frenemies muss Mehrdeutigkeit aushalten können. Sie muss auf große Gesten und moralische Klarheit verzichten. Deutschland zieht aus der militärischen Zurückhaltung bei der Libyen-Intervention von 2011, die damals als Schwäche kritisiert wurde, heute die Stärke als unbelasteter Vermittler – ohne dass dies ein Anlass ist, sich moralisch überlegen zu fühlen. Die Libyen-Konferenz hätte gar nicht stattfinden können, wenn man die Geländegewinne der in Berlin versammelten Parteien nicht trotz zahlreicher Verstöße gegen Kriegs- und Völkerrecht hingenommen hätte.

Die Vereinten Nationen sind zurück im Spiel

Diplomaten, die mit Frenemies umgehen müssen, brauchen eine robuste Konstitution. Sie dürfen sich weder vom Anschein der eigenen Ohnmacht noch von den Machtgesten der anderen beeindrucken lassen. Wie schwer das ist, zeigte sich am Sonntag in Berlin. Im Ehrenhof des Kanzleramts fuhren Wladimir Putin, Emmanuel Macron, Boris Johnson, Recep Tayyip Erdoğan, der ägyptische Präsident, der amerikanische Außenminister und ein Dutzend weiterer Politiker vor. Putin kam mit einer demonstrativen Verspätung von 26 Minuten; Erdoğan war 22 Minuten zu spät. Männliche Machtgesten, doch Merkel ließ sie lächelnd gewähren. Sie behielt das Ziel im Blick: die konträren Positionen der Gipfelteilnehmer zur Deckung zu bringen. Dank der sechsmonatigen Vorbereitung der deutschen Diplomatie gelang es, zumindest auf dem Papier.

Die Konferenzteilnehmer einigten sich darauf, von einer brüchigen Waffenruhe zu einem dauerhaften Waffenstillstand zu kommen. Damit das gelingt, entsenden der von den Vereinten Nationen unterstützte Regierungschef Fajis al-Sarradsch und sein Kontrahent General Chalifa Haftar jeweils fünf Vertreter in einen Militärrat, der die Details des Waffenstillstands aushandeln soll. Wer die Vereinbarung bricht, soll mit Sanktionen bestraft werden.

Diplomatie ist die Verwandlung von Gegnerschaft in Prozesse, Verträge, Inspektionsregimes. Weil Haftar und Al-Sarradsch dazu noch nicht bereit waren, nahm der Berliner Gipfel den Umweg über eine Verpflichtung der Kriegssponsoren. Die Teilnehmer sagten zu, sich endlich an das längst vereinbarte UN-Waffenembargo zu halten. Das haben arabische Staaten, Russen, Türken und Europäer schon vielfach gebrochen, freilich ohne es je zuzugeben. Darum konnten die libyschen Milizen so erbittert weiterkämpfen. Sollten sich die Gönner und Helfer diesmal an ihr Versprechen halten, wäre das ein großer Fortschritt.

Die Berliner Konferenz hat Bewegung in einen völlig festgefahrenen Konflikt gebracht, der jetzt erstmals wieder politisch bearbeitet werden kann. Der UN-Generalsekretär António Guterres lobt Angela Merkel darum überschwänglich. Die UN haben jahrelang Pläne für einen Frieden in Libyen vorbereitet. Sie werden den Prozess leiten, der in Berlin vereinbart wurde.

Dieser Erfolg hat einen Preis

Die Vereinten Nationen sind damit zurück im Spiel. Und auch die Bundesregierung hat diplomatischen Boden gutgemacht, nicht zuletzt weil Merkel und Maas anders als zuletzt als außenpolitisches Team aufgetreten sind. Der diplomatische Erfolg hat allerdings einen Preis.

Denn auch die starken Männer können zufrieden sein: Putin und Erdoğan haben sich – wie schon in Syrien – mit rücksichtslosem Einsatz unverzichtbar gemacht. In Zonen des Ordnungszerfalls profitieren beide geschickt von den Fehlern westlicher Politik. Wer Putin und Erdoğan nun für den Aufbau einer neuen Ordnung interessieren will, muss deren Erfolge stillschweigend anerkennen, so bitter das ist.

Ob sich das auszahlen wird, hängt am Ende an einer Frage: Wie werden Waffenembargo und Waffenstillstand durchgesetzt und überwacht? Der UN-Sicherheitsrat soll nun beschließen, was in Berlin vereinbart wurde, und sodann für die Einhaltung der Beschlüsse sorgen. Künftige Verstöße gegen das Waffenembargo sollen klar identifiziert und die Lieferanten benannt werden. Nur, durch wen? Noch fehlt eine unabhängige Einrichtung, die das Embargo verifizieren könnte, ebenso fehlen Schiffe, Satelliten und Flugzeuge zur Überwachung der 1770 Kilometer langen libyschen Küste.

Der neue Außenbeauftragte der EU, Josep Borrell, hat deshalb angeregt, die Mission Sophia neu zu beleben. Unter diesem Namen hatte die EU bis zum Sommer 2019 mit Schiffen im Mittelmeer patrouilliert. Ursprünglich sollten vor allem Schlepper aufgespürt werden, doch je länger die Mission dauerte, desto mehr schiffbrüchige Flüchtlinge und Migranten wurden gerettet. Darüber haben sich die Europäer zerstritten und die Mission schließlich eingestellt. Bei einer Neuauflage müsste das Ziel klarer definiert werden.

Was auf die Deutschen zukommt

Um einen Waffenstillstand zu überwachen, wären allerdings Soldaten oder Polizisten an Land nötig. Noch bevor die Waffenruhe überhaupt hält, streiten Regierung und Opposition in Berlin bereits darüber, ob man sich an einem solchen Einsatz beteiligen sollte. Die Unionsparteien und die SPD wären unter UN-Mandat dafür, die Grünen auch, die FDP stellt Bedingungen, die Linke ist dagegen.

Auch Merkel will die "Souveränität Europas"

Merkel und Maas fürchten, dass ihr diplomatischer Durchbruch in einer weiteren Interventionsdebatte untergeht. Darum wehren beide ab: Deutsche Soldaten zur Friedenssicherung wären allenfalls ein "übernächster Schritt". Erst einmal brauche man einen dauerhaften Waffenstillstand. Fast klingt es so, als hätten die Kanzlerin und ihr Minister Angst vor dem eigenen Erfolg. Da alle fünf Vetomächte des UN-Sicherheitsrats die Berliner Erklärung abgesegnet haben, besteht jedenfalls die Aussicht, dass nach einem Waffenstillstand auch ein UN-Mandat für eine Mission in Libyen zustande käme. Entzöge sich Deutschland dann, käme das einer Torpedierung des eigenen außenpolitischen Erfolgs gleich.

Ob überhaupt ein Friedensprozess zustande kommt, hängt nun wesentlich an Chalifa Haftar. Der Milizen-General kontrolliert den größten Teil des Landes und will Tripolis erobern; ein Waffenstillstand würde ihn zur Machtteilung mit seinem heute unterlegenen Gegner Al-Sarradsch zwingen. Wird er sich darauf einlassen? Die Berliner Vereinbarung hat Schwächen, die der General nutzen kann: Wie verteilt man den Ölprofit im Land, wie es im Kommuniqué gefordert wird, wenn Haftar die meisten Ölquellen kontrolliert, aber alle Einnahmen aus dem Ölverkauf an die von Al-Sarradsch kontrollierte Zentralbank fließen sollen?

Das nächste Treffen – bereits in zwei Wochen, wieder in Berlin, aber diesmal unter Außenministern – muss sich solcher Fragen annehmen.

Mit Gegnern und selbst Feinden zu sprechen ist von jeher das Wesen der Diplomatie. Neu ist nur, dass immer mehr Akteure irritierend schillern, dass Partner von Gegnern manchmal kaum noch zu unterscheiden sind. Da liegt ein Kern der außenpolitischen Verunsicherung, die seit Jahren um sich greift.

Merkel und wie sie die Welt sieht

Angela Merkel hat zwei Tage vor der Libyen-Konferenz der Financial Times ein Interview gegeben. Es handelt in aller Ausführlichkeit von der großen Ambivalenz in der Außenpolitik und vom Reim, den sie sich darauf macht.

Neben Bekenntnissen zur Nato (nicht hirntot), zum Multilateralismus (unverzichtbar) und zur EU (Lebensversicherung) enthält es verblüffend freidenkerische Einlassungen über Europa ("nicht mehr das Zentrum der Welt") und den Westen, der sich von der "euro-transatlantisch zentrierten Weltsicht" lösen müsse. Der Westen müsse sich als "offenes System" von Werten und Prinzipien verstehen.

Die USA kämen mit ihrer "früheren Supermachtrolle" nicht mehr zurecht, konstatiert Merkel trocken, und sie interessierten sich nicht mehr für Europa. "Das wird bei jedem Präsidenten der Fall sein." Europa muss sich "seine eigene geopolitische Rolle wieder erarbeiten". In Libyen, so kann man das verstehen, versucht Europa nun einen Anfang.

Doch Merkels Blick geht über die unmittelbare Nachbarschaft hinaus. Nichts beschäftigt sie so sehr wie der Aufstieg Chinas, noch so ein schwieriger Partner. In den langen Ausführungen fällt ein Satz, der zeigt, wie tief sich Merkel bereits in die neue Welt der Frenemies hineingedacht hat. China ist Deutschlands wichtigster Zukunftsmarkt, doch sein technologiegetriebener Autoritarismus stellt auch die größte Gefahr für die Freiheit weltweit dar. Merkel glaubt, Europa müsse stark genug sein, um die Regeln der neuen multipolaren Weltordnung mitzubestimmen. Sie fasst das in die Worte: "Man kann strategischer Partner sein und trotzdem ein Wettbewerber."

Das Interview ist ein politisches Dokument ersten Ranges – abwägend, klug und doch radikal. Sicher auch eine Antwort auf das offenherzige Gespräch von Emmanuel Macron im letzten Herbst mit dem Economist. Auch Merkel will die "Souveränität Europas", von der Macron spricht. In eine Entscheidung zwischen den USA und China wird sie sich nicht drängen lassen. Eine wirtschaftliche "Entkopplung", wie die USA sie betreiben, hält sie für selbstschädigend. Europa müsse sich dem Wettbewerb stellen – und könne ihn bestehen. Bezeichnenderweise ist auch Merkels Interview in einer britischen Zeitung erschienen.

Merkwürdig. Man könnte meinen, die Kanzlerin wolle dem heimischen Publikum die volle Komplexität der Frenemy-Welt noch nicht zumuten.