Die weitreichenden Befugnisse des Bundeskriminalamts (BKA) zur Terrorabwehr sind zum Teil verfassungswidrig. Die Möglichkeiten der Behörde zur heimlichen Überwachung griffen in der Praxis unverhältnismäßig in die Grundrechte der Bürger ein, entschied das Bundesverfassungsgericht. Die Richter machten zahlreiche Vorgaben, damit die Regelung vorerst weiter angewandt werden kann und setzten dem Gesetzgeber eine Frist zur Nachbesserung bis Ende Juni 2018.

Das BKA-Gesetz, das auch Grundlage für den Bundestrojaner ist, sei zwar "im Grundsatz mit den Grundrechten vereinbar", heißt es in der Entscheidung. Die "derzeitige Ausgestaltung von Befugnissen" genüge aber in "verschiedener Hinsicht nicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz" und erfülle zahlreiche Anforderungen nicht. Der Senat habe "in etlichen Einzelvorschriften unverhältnismäßige Eingriffe festgestellt". So seien die Vorschriften teilweise zu unbestimmt und gingen zu weit, auch fehle es an rechtsstaatlichen Absicherungen. Das gelte insbesondere für den Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung, für die Gewährleistung von Transparenz, individuellem Rechtsschutz und für Kontrollmechanismen. Die Vorschriften zur Übermittlung von Daten seien "an etlichen Stellen nicht hinreichend begrenzt".

Die Richter fordern, die Regeln zum Einsatz von besonderen Mitteln zur Überwachung außerhalb von Wohnungen zu begrenzen. Dabei geht es um Observationen, den Einsatz von V-Leuten, Peilsendern und Ähnlichem. Der Gesetzgeber ermögliche derartige Maßnahmen nicht nur zur Abwehr von konkreten Gefahren, sondern auch zur Straftatenverhütung. Das sei zwar grundsätzlich möglich, unterliege aber Grenzen, die die bisherige Vorschrift nicht wahre.

Bei der Überwachung von Wohnraum muss der Gesetzgeber den Verfassungsrichtern zufolge besondere Schutzvorschriften einführen. Denn diese Maßnahme könne auch dazu führen, dass vertrauliche Situationen erfasst würden, deren Ausforschung dem Staat entzogen ist. Zudem müsste sichergestellt werden, dass zum Beispiel zufällige Besucher nicht mit abgehört werden. Wenn keine Gefahr im Verzug ist, müssten dazu zunächst alle Daten von einer unabhängigen Stelle gesichtet werden, bevor sie vom Bundeskriminalamt verwertet werden dürfen.

Datenaustausch mit anderen Behörden nicht geregelt

Auch beim Zugriff auf informationstechnische Systeme fehle es an einer ausreichenden Regelung zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung, kritisierte das Gericht. Nur teilweise mit der Verfassung zu vereinbaren sei die Regelung zur Überwachung laufender Telekommunikation.

Zudem kritisierten die Verfassungsrichter, dass der Richtervorbehalt bei langfristigen Observationen oder Abhörmaßnahmen unzureichend ausgestaltet sei. Im Moment sei das den Behörden zum Teil ganz und zum Teil für einen Monat ohne vorherige richterliche Anordnung erlaubt. Zudem sei der derzeitige Schutz der Berufsgeheimnisträger nicht tragfähig, weil zwischen Strafverteidigern und anderen Rechtsanwälten unterschieden werde.

Das Bundesverfassungsgericht fordert außerdem turnusmäßige Pflichtkontrollen und eine umfassende Protokollierungspflicht bei Überwachungsmaßnahmen. Damit könnten diese etwa von Gerichten überprüft werden. Die im BKA-Gesetz festgelegten Löschungsregelungen genügten den verfassungsrechtlichen Anforderungen nur teilweise. Änderungen fordert das Verfassungsgericht auch beim Datenaustausch mit inländischen und ausländischen Behörden. Die Übermittlung von Daten zur Gefahrenabwehr sei verfassungswidrig, soweit sie unabhängig von einem konkreten Ermittlungsansatz erfolge und eine Übermittlung allgemein zur Verhütung terroristischer Straftaten erlaube.

Rechte des BKA reichen weit

Die Rechte zur Überwachung der Bürger reichten bislang weit: Das BKA darf Wohnungen Verdächtiger nicht nur akustisch, sondern auch optisch bis ins Bad und ins Schlafzimmer hinein rund um die Uhr überwachen und dabei auch unbeteiligte Kontaktpersonen bespitzeln. Zudem ist dem BKA die heimliche Onlinedurchsuchung von Computern erlaubt. Ebenso darf es alle Kommunikation, die per Computer geführt wird, aufzeichnen und so gewonnene Daten an ausländische Dienste weitergeben. Diese Eingriffe in die Privat- und Intimsphäre der Betroffenen sind möglich, ohne dass ein Richter vorab prüft, ob eine konkrete Terrorgefahr besteht.

In der mündlichen Verhandlung hatten sowohl Bundesinnenminister Thomas de Maizière (CDU) als auch BKA-Präsident Holger Münch darauf verwiesen, dass das Gesetz bisher sehr zurückhaltend angewandt worden sei. Insgesamt sei das BKA erst 15-mal in Sachen Terrorabwehr aktiv geworden. Münch zufolge gab es seit dem Jahr 2009 erst eine Onlineüberwachung eines Computers und nur vier Fälle, in denen die Kommunikation per Computer und Internet überwacht wurden. Dennoch seien seit dem Jahr 2009 zwölf Anschläge misslungen oder vereitelt worden – auch mithilfe des BKA-Gesetzes, so die Argumentation.

Gericht bewertet Sicherheit für Bevölkerung hoch

Die Kläger, zu denen unter anderem der frühere Bundesinnenminister Gerhart Baum (FDP) gehört, sahen das anders. Baum hatte mit seinen Klagen bereits den großen Lauschangriff, die Vorratsdatenspeicherung und die Onlinedurchsuchung entschärft. Das Karlsruher Gericht hatte bereits früher über das Abgreifen von Internetkommunikationsdaten, Lauschangriffe und die heimliche Computerdurchsuchung entschieden – allerdings auf Länderebene. Solche Eingriffsmöglichkeiten in Bürgerrechte wurden im Jahr 2008 aber auch dem BKA eingeräumt.

Den Kern der jetzigen Entscheidung brachte Gerichtsvizepräsident Ferdinand Kirchhof zum Auftakt der mündlichen Verhandlung im Juli 2015 mit der Frage auf den Punkt: "Wie viel Datenschutz darf der Verfassungsstaat den Ermittlungsbehörden zugestehen, und welchen Datenschutz schuldet er seinen Bürgern?" In dem Urteil stellen die Verfassungsrichter fest, dass die Sicherheit von Staat und Bevölkerung mit anderen hochwertigen Verfassungsgütern im gleichen Rang stünden.

Das Urteil kam unter den acht Richtern des ersten Senats nicht einstimmig zustande. Michael Eichberger und Wilhelm Schluckebier vertreten in zwei Sondervoten die Ansicht, dass das Gericht überzogene Anforderungen stellt und viel zu viele Details vorgibt.