Wir. Machen. Keine. Massenüberwachung. Das ist seit drei Jahren das Mantra der Bundesregierung, wenn es um den Bundesnachrichtendienst geht. Auch am Dienstag führen ihre Vertreter den Satz im Munde, als sie den neuen Gesetzentwurf zur Überwachung verabschieden. Das neue BND-Gesetz will regeln, wie der BND in Zukunft arbeiten, wen er überwachen soll. Das Kabinett hat ihn verabschiedet, nun ist der Bundestag dran. Schon zu Beginn des kommenden Jahres soll das Gesetz in Kraft treten.

Der Entwurf werde viele Dinge zum Positiven verändern, heißt es vonseiten der Bundesregierung und dass es natürlich nicht um Massenüberwachung gehe, sondern um eine klare Rechtsgrundlage für einen alternativlosen Nachrichtendienst, ja lediglich um eine Präzisierung der längst geltenden Regeln. So weit die Werbung der Befürworter.

In dem Gesetzestext (hier veröffentlicht von der Bundesregierung) fallen jedoch verschiedene Punkte auf, die nicht zu der offiziellen Darstellung passen.

Es beginnt mit dem Titel. Der lautet: "Entwurf eines Gesetzes zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des Bundesnachrichtendienstes". Ausland-Ausland meint all jene Kommunikation, die Menschen außerhalb Deutschlands mit anderen Menschen außerhalb Deutschlands führen. Um die aber geht es in dem Gesetz gar nicht. Der entsprechende Paragraf sechs des Entwurfes enthält eine wichtige Ergänzung. Sein erster Satz: "Der Bundesnachrichtendienst darf zur Erfüllung seiner Aufgaben vom Inland aus mit technischen Mitteln Informationen [...] über die Telekommunikation von Ausländern im Ausland erfolgt, erheben und verarbeiten."

Diese Befugnis ist für den BND neu. Bislang durfte er Daten im Inland nur dann erheben, wenn er sich das von der G10-Kommission des Bundestages genehmigen ließ. Er tat es allerdings trotzdem – mit einer Genehmigung unter Vorspiegelung falscher Tatsachen, von der sich die G10-Kommission betrogen fühlt – und half dem amerikanischen Geheimdienst NSA dabei, Internetkabel in Frankfurt anzubohren und die darin enthaltenen Daten zu durchsuchen. Der Gesetzentwurf will dieses skandalöse Vorgehen, das den NSA-Untersuchungsausschuss und die Öffentlichkeit über Monate beschäftigte, legalisieren.

Tritt das Gesetz in Kraft, darf der BND jeden Telekommunikationsprovider in Deutschland zwingen, ihm seine Datenleitungen zu öffnen. Denn die Kommunikationsdaten von Ausländern würden nur durch Deutschland durchgeleitet, lautet das Argument. Doch gibt es dabei ein gravierendes technisches Problem. Nach Aussage verschiedener Wissenschaftler und Juristen ist es nahezu unmöglich, beispielsweise in einem Telekomkabel zu unterscheiden, welches Datenpaket in dem Glasfaserkabel von einem Ausländer stammt und an einen Ausländer geschickt wird und welches nicht.

Der NSA-Ausschuss hat genau dazu bereits die Betreiber des weltgrößten Internetknotens De-CIX befragt. Und er hat, weil der Punkt so wichtig ist, bei den Betreibern des Berliner Netzknotens um ein entsprechendes Gutachten gebeten. Ihr Urteil: Ausland-Ausland ist in deutschen Kabeln kaum von Ausland-Inland und von Inland-Inland zu trennen. Trotzdem will der BND an genau diese Kabel heran.

Die Schranken, die das Gesetz dafür festlegt, sind denkbar niedrig. Die Überwachung wäre demnach erlaubt, wenn der BND die Daten braucht, "um frühzeitig Gefahren für die innere oder äußere Sicherheit der Bundesrepublik" zu erkennen; wenn er damit die Handlungsfähigkeit Deutschlands wahre, oder wenn er Erkenntnisse gewinne, die für die Bundesregierung irgendwie relevant sind. Einzige Einschränkung: Das Bundeskanzleramt muss dem zustimmen.

In der Praxis bedeutet es, dass das Kanzleramt lediglich auf die Länder zeigen muss, für die es sich interessiert. Dieses sogenannte Auftragsprofil soll künftig in Abstimmung mit den übrigen Ministerien erstellt und häufiger als bisher überarbeitet werden. Der BND beschafft anschließend die Daten aus den Leitungen.

20-Prozent-Grenze wird gestrichen

Dabei beseitigt der Gesetzentwurf gleich noch eine Beschränkung, die bisher galt, wenn es um Datenleitungen ging.

Bislang durfte der BND bestimmte Datenmengen nicht überschreiten, wenn er irgendwelche Internetkabel oder Telefonleitungen mit Bezug zum Inland abhören wollte. Das war die sogenannte strategische Fernmeldeaufklärung mit Inland-Ausland-Daten. Also an Kabeln, die vom Ausland aus nach Deutschland liefen. Denen wurde ein bestimmter Schutz zugestanden, da Deutsche betroffen sein können. Das bisherige Gesetz bezog sich dazu auf das G10-Gesetz. Und das forderte: Erstens ausgewählte Suchbegriffe, mit denen in den Daten gefischt werden soll. Zweitens eine Eingrenzung der Region und der Kabel, in denen gesammelt wird. Und drittens, dass von den in den Kabeln übertragenen Daten höchstens zwanzig Prozent überwacht werden. 

Diese Zwanzigprozentregel war schon lange umstritten. Niemand kann sagen, ob und wie sie eingehalten und überprüft werden kann. Rechnet man alle Pornos und andere Videos heraus, die so über Internetverbindungen gehen und sehr datenlastig sind, dann beträgt der Rest bestimmt weniger als zwanzig Prozent – aber einhundert Prozent der Kommunikation.

Es war nur eine schwache Beschränkung, aber immerhin war es eine Beschränkung der Überwachungsmöglichkeiten. Im neuen Gesetz ist sie verschwunden, dort gibt es keine Mengengrenzen mehr. Ausland-Ausland-Kommunikation, die im Inland abgefischt wird, soll diesen Schutz des Grundrechtes nicht bekommen, auch wenn bei ihr die gleiche Gefahr besteht: dass deutsche Daten im Schleppnetz landen.

Da der BND nicht alles überwachen kann, darf er, so viel er will

Das Argument der Bundesregierung dazu ist zynisch. Der BND könne sowieso nie einhundert Prozent der Kommunikation abhören, dazu sei er technisch gar nicht in der Lage. Gemeint ist dabei die gesamte Kommunikation weltweit. Was in der Praxis wohl bedeutet, dass er, tritt das Gesetz in Kraft, durch Deutschland verlegte Datenleitungen unbeschränkt überwachen kann.

Dabei ist ungeklärt, ob die Verfassung das alles überhaupt erlaubt. Das Bundesverfassungsgericht hat 1999 geurteilt, jedes Überwachungsgesetz, das dem BND Zugriff auf Telekommunikationsdaten gibt, müsse sich auf das sogenannte G10-Gesetz beziehen – egal ob die Daten im Inland oder im Ausland erhoben werden. Das Grundrecht, unbeobachtet zu kommunizieren, gelte überall, fand das Gericht damals. Eine Einschränkung ist durch Gesetze möglich, aber sie müsse eben immer auf den entsprechenden Artikel des Grundgesetzes bezogen sein. So kam es zu der Beschränkung auf zwanzig Prozent.

Praktisch hieß das außerdem, dass jede Überwachungsmaßnahme des BND, bei der Daten von Grundrechtsträgern eingesammelt wurden, von der G10-Kommission genehmigt werden musste.

Auch dieser Punkt soll mit dem neuen Gesetz für die im Inland abgegriffenen Ausland-Ausland-Leitungen nicht gelten. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung drängt die G10-Kommission und damit das Parlament aus der Kontrolle dieser Daten heraus. Er will eine neue Stelle dafür schaffen, das sogenannte Unabhängige Gremium. Der Name klingt gut, vom Wortlaut her sind dessen Mitglieder auch niemandes Weisungen unterworfen. Wirklich unabhängig von den Wünschen des BND und der Bundesregierung aber werden sie so nicht sein.

Parlament wird aus Kontrolle herausgedrängt

Demnach sollen sich die Mitglieder des Unabhängigen Gremiums allein aus den Richtern und Anwälten am Bundesgerichtshof in Karlsruhe rekrutieren. Externe Besetzungen sind nicht vorgesehen. Der Bundesgerichtshof und die Generalbundesanwaltschaft sind zwar die obersten Instanzen im Bereich Straf- und Zivilrecht. Aber sie unterstehen dem Justizministerium. Die G10-Kommission hingegen rekrutiert sich aus Parlamentariern des Bundestags. Sie werden vom Parlamentarischen Kontrollgremium des Bundestags berufen und berichten an den Bundestag.

Schon die G10-Kommission galt als schwaches Kontrollgremium, weil sie klein und schlecht ausgestattet war und weil der BND entschied, was er ihr sagen wollte. Trotzdem wurde sie vom BND und vom Bundeskanzleramt ausgetrickst und unterlaufen, weswegen ihre Mitglieder derzeit sogar gegen die Bundesregierung klagen. Das neue Gremium hätte hingegen gar keinen Bezug mehr zum Parlament.

Somit werden für letztlich den selben Vorgang zwei verschiedene Überwachungsmechanismen geschaffen, die parallel existieren. Inland-Ausland-Daten werden weiter vom G10-Gremium kontrolliert. Im Inland gesammelte Ausland-Ausland-Daten aber untersucht allein das Unabhängige Gremium, obwohl verschiedene Juristen argumentieren, dass diese Daten den gleichen Grundrechtsschutz genießen müssten wie Inland-Ausland-Daten, da Grundrechte nicht an der Grenze enden und da niemand garantieren könne, dass dabei nicht doch Deutsche miterfasst werden.

Selbstverständlich wollen BND und Bundesregierung die dank des neuen Gesetzes abfischbaren Daten anschließend mit befreundeten Geheimdiensten teilen. Auch das geschieht bislang schon, gravierendstes Beispiel war das Projekt Eikonal mit der NSA in Frankfurt. Das Gesetz will dieses Vorgehen ebenfalls legalisieren.

Geregelt wird das in Paragraf 13 des Entwurfs. Der will es dem BND erlauben, mit anderen Diensten Datentausch-Verträge zu schließen. Zustimmen muss auch hier nur das Bundeskanzleramt. Die Bundesregierung findet, damit sei das Primat der Politik gewahrt. Demokratische Kontrolle, so wie beispielsweise die Opposition sich wünscht, ist das nicht. Es würde sogar erlaubt, die so erlangten Daten automatisiert an den ausländischen Partner zu schicken. Damit können mehr Daten verschickt werden – aber es macht auch die Kontrolle, was da übermittelt wird, sehr viel schwieriger.

EU-Bürger bekommen ein klein wenig Schutz

Wen und was der BND im Ausland überwacht, das war bislang nicht geregelt. Das ist international so üblich, die meisten Landesgesetze schützen nur die jeweils eigenen Bürger. Im Rahmen des NSA-Ausschusses zeigte sich, dass der BND seine Befugnisse auch im Ausland sehr weit auslegt. So hat er europäische Institutionen und Politiker "gesteuert", wie es im BND-Jargon heißt – also mit Suchbegriffen nach Daten von ihnen gesucht. Außerdem hat er auch Deutsche, wenn sie sich im Ausland befanden und dort beispielsweise für eine ausländische Organisation arbeiteten, als Ausländer behandelt und ihren Schutz durch das deutsche Grundgesetz ignoriert. "Funktionsträger" seien keine "Grundrechtsträger", hieß es zur Begründung.

Daher gibt es in dem neuen Gesetzentwurf eine Art Verbot, europäische Länder und ihre Institutionen auszuspähen. Beziehungsweise ein Gebot, sie nur dann auszuspähen, wenn es "erforderlich ist". Wann das erforderlich sein soll, ist anschließend geregelt. Die Grenzen sind weit gesteckt, der Katalog der Gefahren, bei denen es erlaubt sein soll, auch EU-Bürger und EU-Firmen zu beobachten, ist sehr lang. Er reicht zum Beispiel von Hochverrat über Volksverhetzung und Brandstiftung bis hin zu Verstößen gegen das Aufenthaltsgesetz oder der Störung von Anlagen der öffentlichen Ordnung.

Edward Snowden brachte den Vorwurf auf, amerikanische Geheimdienste würden massenhaft überwachen und unter andrem der deutsche Auslandsdienst helfe ihnen dabei. Seit März 2014 untersucht ein parlamentarischer Ausschuss die Ausmaße der Überwachung. Doch noch bevor er damit fertig ist, schreibt die Bundesregierung neue Gesetze, um all die Überwachung zu erlauben, die bei den Untersuchungen ans Licht kam.

Interessant ist die Rhetorik, mit der erklärt wird, warum es überhaupt ein neues BND-Gesetz braucht. Immerhin kann die Bundesregierung schlecht zugeben, dass das bisherige Gesetz kaputt oder gar verfassungswidrig war. Denn dann hätte sie den BND stilllegen müssen, bis das neue Gesetz fertig ist. Also wird von einer "Klarstellung" gesprochen, von "Konsequenzen", die man aus der Arbeit des NSA-Untersuchungsausschusses gezogen habe, von einer "Präzisierung".

Man kann das alles Präzisierung nennen. Aber es trifft nicht ganz den Kern.

Nachtrag 30. Juni: Die Beziehung zwischen Inland-Ausland-Daten und Ausland-Ausland-Daten ist im Text nun genauer erläutert. Genau wie die von G10-Kommission und Unabhängigem Gremium, die parallel existieren werden.

tl;dr: Die Zwanzig-Prozent-Regel hätte eigentlich auf Ausland-Ausland-vom-Inland-Daten ausgeweitet werden müssen, aber das Gesetz versagt diesen Daten den Schutz durch Grundrechte.

Nachtrag 1. Juli: Der Satz: "Bislang durfte er im Inland nicht tätig werden" war leider falsch. An der entsprechenden Stelle steht nun eine genauere Erklärung.