Was ist der Unterschied zwischen Geheimdiensten und Spezialdiensten? Von den Geheimdiensten wissen wir wenigstens, dass es sie gibt. Die Spezialdienste im Internet, von denen sich die Bundesregierung viele Innovationen verspricht und dafür die Netzneutralität opfern will, erinnern hingegen an das Märchen von des Kaisers neuen Kleidern. Das neue Kleid des Internets soll tolle Anwendungen ermöglichen und in eine noch schönere Digitalwelt führen. Aber es ist nirgendwo zu sehen, und die Frage stellt sich, wer wen mit diesen bislang unsichtbaren Kleidern an der Nase herumführt.

Eines steht fest: Die Europäische Union könnte noch in diesem Jahr in ihrer Verordnung zum digitalen Binnenmarkt beschließen, wie Spezialdienste definiert werden und wann sie als Ergänzung des normalen Internets erlaubt sind. Dazu hat die Bundesregierung Anfang Dezember 2014 einen Kompromissvorschlag vorgelegt, mit dem sie in die Verhandlungen mit den übrigen 27 Mitgliedstaaten gehen will. Wenn diese sich auf eine gemeinsame Position geeinigt haben, können endlich die sogenannten Trilogverhandlungen mit EU-Parlament und EU-Kommission beginnen. Das EU-Parlament hatte bereits im April 2014 für eine starke Verankerung der Netzneutralität in der Verordnung gestimmt.

Aber was sind das eigentlich für Spezialdienste und wie wirken sie sich auf die Nutzung des normalen Internets aus? Handelt es sich dabei womöglich nur um eine Mogelpackung, mit der beliebte Dienste unter einem anderen Etikett für teures Geld verkauft werden sollen? "Das Problem an der Debatte ist, dass wir sie im luftleeren Raum führen. Sowohl im Hinblick auf die Frage, welche Dienste das sind, als auch im Hinblick auf die Frage, ob die Gefahren, die da diskutiert werden, sich tatsächlich realisieren", sagt Thomas Fetzer, Professor für Regulierungsrecht an der Universität Mannheim, im Gespräch mit Golem.de.

Der Grünen-Netzpolitiker Jan Philipp Albrecht hält den Vorschlag der Bundesregierung derzeit auf EU-Ebene noch nicht für kompromissfähig. Seiner Ansicht nach liegt der Knackpunkt darin, "ob die spezialisierten Dienste auf Kosten des freien Netzes oder offenen Netzes möglich sind oder nicht".

Wortgleiche Vorschläge von EU und Bundesregierung

Wenn man sich die Vorschläge genauer ansieht, lassen sich Unterschiede zwischen der Position des EU-Parlaments und der Bundesregierung nur mit der Lupe finden. So fordert das Parlament, dass Spezialdienste nur angeboten werden dürfen, "wenn die Netzwerkkapazitäten ausreichen, um sie zusätzlich zu Internetzugangsdiensten bereitzustellen, und sie die Verfügbarkeit oder Qualität der Internetzugangsdienste nicht beeinträchtigen". Der deutsche Vorschlag lautet: Sofern solche Spezialdienste "parallel zu Internetzugangsdiensten übertragen werden, müssen die Netzwerkkapazitäten ausreichen, damit die Verfügbarkeit und Qualität von Internetzugangsdiensten nicht beeinträchtigt wird".

Um Benachteiligungen zu verhindern, verlangt das Parlament: "Anbieter von Internetzugang für Endnutzer diskriminieren nicht zwischen funktional gleichwertigen Diensten oder Anwendungen." Dem Vorschlag der deutschen Regierung zufolge dürfen Anbieter von öffentlichen elektronischen Kommunikationsdiensten "nicht zwischen bestimmten Inhalten oder funktional gleichwertigen Anwendungen oder Diensten diskriminieren". Nach Ansicht Fetzers lässt sich ohnehin nicht wissenschaftlich darlegen, wie es nach Einführung von Spezialdiensten zu einer Verengung beim offenen Internet kommen soll.  

Auf Nachfrage konnten weder Albrecht noch die Digitale Gesellschaft in diesem Punkt belegen, wo der Vorschlag der Bundesregierung gravierend von der Position des Parlaments abweicht. Geradezu irreführend ist die Behauptung der Digitalen Gesellschaft, die Bundesregierung sorge mit einer "uferlosen Definition der Spezialdienste" dafür, dass beliebte Online-Dienste wie Youtube, Facebook und Spotify aus dem offenen Netz auf gesondert zu bezahlende Dienste ausgelagert werden könnten. Denn die Definition der Regierung unterscheidet sich nur marginal von der des Parlaments.

Die Einschränkung des Parlaments, dass Spezialdienste "durchgehend verbesserte Qualitätsmerkmale erfordern", ließe sich auch auf Entertainment-Dienste anwenden. Auch die Bundesregierung fordert: "Spezialdienste dürfen nicht als Ersatz für einen uneingeschränkten oder beschränkten Internetzugang vertrieben werden." Nicht umsonst hatte die Digitale Gesellschaft nach der Parlamentsentscheidung vom vergangenen März moniert, dass mit dieser Definition beliebte Dienste ausgelagert werden könnten.

Vor allem der Mobilfunk ist bedroht

Somit bleibt als wesentlicher Punkt beider Vorschläge nur der Unterschied, dass Anbieter nach dem Willen der Bundesregierung die Möglichkeit erhalten sollen, Spezialdienste von der Drosselung oder Blockade bei Volumentarifen auszunehmen. Daraus folgt, dass die ganze Debatte um die Netzneutralität sich letztlich auf den Mobilfunk auswirken dürfte. "Das mobile Internet ist in dieser Hinsicht wahrscheinlich das Kritische", sagt IT-Rechtsexperte Fetzer. Schließlich hänge die Verbindung bei den Standards LTE und LTE Advanced immer ein bisschen davon ab, wie viele Nutzer sich gleichzeitig in einer Funkzelle befänden. "Da sind Priorisierungen eher erforderlich als bei Glasfaserverbindungen."

Wenn dem so ist, lassen sich nur wenige Szenarien für Spezialdienste entwickeln. So könnten, wie erwähnt, datenintensive Dienste zu Spezialdiensten deklariert werden, damit die Anbieter sie von der Drosselung und Blockierung ausnehmen dürfen. Die Herausnahme von Diensten aus Volumentarifen, das sogenannte Zero-Rating, dürfte schon schwieriger werden, weil Anbieter nicht zwischen bestimmten Inhalten oder funktional gleichwertigen Anwendungen oder Diensten diskriminieren dürfen. Das dürfte Angebote wie Wikipedia Zero kaum möglich machen, auch wenn dies manchem sinnvoll erscheinen mag. Zudem müssten für solche Dienste stets logisch getrennte Übertragungskapazitäten bereitgehalten und eine separate Zugangskontrolle erbracht werden.

Warnung vor dem internetabhängigen Autoverkehr

Bleibt als mobile Nutzung für Spezialdienste also nur das vielbeschworene Beispiel des autonomen Fahrens? Zuletzt haben Bundeskanzlerin Angela Merkel und EU-Digitalkommissar Günther Oettinger immer wieder darauf verwiesen. Nicht umsonst macht die Bundesnetzagentur bei der anstehenden Frequenzversteigerung zur Auflage: "Für die Hauptverkehrswege (Bundesautobahnen, ICE-Strecken) ist eine vollständige Abdeckung sicherzustellen."

Kritiker halten es aber für gefährlich, die Sicherheit selbstfahrender Autos von einer stabilen Internetverbindung abhängig zu machen. "Selbstverständlich muss ein fahrerloses Auto in der Lage sein, ohne Datenverbindung, aufgrund der eigenen Sensoren, im Straßenverkehr Hindernissen auszuweichen und einer vorgegebenen Route folgen zu können", sagt der nordrhein-westfälische Piraten-Abgeordnete Daniel Schwerd. Lediglich für Routenplanung und Verkehrsinformationen sei eine Datenverbindung erforderlich. Wofür wiederum nur geringe Datenmengen ausreichen.  

Aber selbst Oettinger ist sich nicht ganz sicher, ob solche Dienste als Spezialdienste erlaubt werden sollten. Bereits mehrfach brachte er die Einschränkung ins Spiel, dass für deren Genehmigung ein öffentliches Interesse vorliegen müsse. Das wäre bei Auto-Diensten fraglich und könnte auch verhindern, dass datenintensives Entertainment als Spezialdienst priorisiert und vermarktet würde. Bleiben also am Ende des Tages nur Anwendungen für Gesundheitsdienste und Katastrophenfälle übrig? Statt einer dauerhaften Überholspur nur ein Daten-Blaulicht für den Notfall?

Kommerzielle Interessen gibt es immer

Doch auch hier gibt es technische und rechtliche Bedenken. Denn wer will sich schon telemedizinisch auf Basis einer Internetverbindung mit ihren vielfachen Fehlerquellen und Angriffspunkten operieren lassen. "Wer also eine lebenswichtige Operation als Telemedizin über das herkömmliche Internet ausführen möchte, riskiert das Leben seines Patienten", sagt der Piratenpolitiker Schwerd.

Auch die Digitale Gesellschaft hält es für völlig unklar, wie die nötige Ausfallsicherheit "für höchst sensible Anwendungen wie Telemedizin oder fahrerlose Kfz über die Strukturen des offenen Internet hergestellt" werden soll. Zudem spielen nach Ansicht Fetzers auch bei E-Health berechtigte kommerzielle Interessen eine Rolle, so dass eine Abgrenzung wie Oettinger sie wünscht, schwer zu handhaben wäre.
Fetzer weist zudem darauf hin, dass die Telekommunikationsunternehmen rein rechtlich betrachtet im Netz schon Spezialdienste anbieten könnten und das auch täten. Dennoch sei es offensichtlich nicht so, "dass das Angebot derzeit durch die Decke schießen würde".

Aus dieser Sicht sei der Vorschlag der Bundesregierung durchaus zu begrüßen, wonach die Bundesnetzagentur prüfen muss, ob bei einer Zulassung von Spezialdiensten in irgendeiner Art und Weise das offene Internet nicht nur verschlechtert, sondern auch nicht angemessen weiterentwickelt wird. Angesichts der Tatsache, dass man die Entwicklung nicht vorhersehen könne, sei das eine "kluge Vorgehensweise".

Große Firmen verschaffen sich schon jetzt Vorteile

Eines steht für Fetzer dabei ohnehin fest: "Man sollte nicht annehmen, dass ein völliges Verbot von Spezialdiensten dazu führen würde, dass sich manche Inhalteanbieter nicht einen Vorteil verschaffen würden." Und dann sei tatsächlich die Frage, ob ein transparentes Angebot solcher Dienste nicht besser sei, auf das potenziell jeder Zugriff habe und bei dem dann nicht diskriminiert werden dürfe. Schon jetzt würden große Anbieter wie Google, Netflix oder Apple die Inhalte näher an den Endkunden bringen und hätten dadurch die Möglichkeit, eine höhere Qualität anzubieten.

Trotz aller offenen Fragen und Debatten erwartet Fetzer, dass in der geplanten Verordnung das Thema Netzneutralität enthalten sein wird: "Es wäre für alle Beteiligten gut, wenn es irgendwann einmal eine rechtssichere Situation gebe." Mit einer "ganz harten Regel" rechnet er allerdings nicht. Ohnehin dürfte es für die Bundesregierung schwierig genug sein, Länder wie Großbritannien von ihrem Vorschlag zu überzeugen. "Da gibt es harten Widerstand", sagt Grünen-Netzpolitiker Albrecht. Aber inzwischen reiche eine Mehrheit im Rat aus, so dass die Grünen von der Regierung "eine harte Ansage im Rat erwarten".

Signalwirkung aus den USA zu erwarten

Wie schwierig es wird, die deutsche Position durchzusetzen, zeigt ein aktuelles Papier des Europäischen Rates, das am Donnerstag bekannt wurde. Nach Ansicht der Digitalen Gesellschaft ist der Entwurf ein "Freibrief für die Telekommunikationsunternehmen, das Internet in ein Zwei-Klassen-Netz umzubauen". Auf eine Definition des Phantoms Spezialdienste verzichtet der Entwurf gleich ganz. Allerdings dürfen Provider mit Nutzern und Inhalteanbietern Dienste "mit einem besonderen Qualitätsniveau" vereinbaren, wenn die Netzwerkkapazität dafür ausreicht.

Ein Signal für Europa könnte aus den USA kommen. Denn am 25. Februar 2015 entscheidet die Regulierungsbehörde FCC über die neuen Regeln zur Netzneutralität. Aber auch dort ist nicht vorhersehbar, was die Behörde machen wird. Ein völliges Verbot für bezahlte Priorisierung ist nicht ausgeschlossen. Fetzer rechnet damit, dass sich die Entscheidung auf die eine oder andere Weise auf Europa auswirken wird: "Es kann natürlich sein, dass manche in Europa dann glauben, das freie Internet müsse in Europa geschützt werden, genau die umgekehrte Variante ist aber auch möglich."

Ohnehin glaubt der Jura-Professor, dass in der Debatte "ziemlich viel aufgebläht" wird. "Ich würde da zu mehr Gelassenheit raten. Spezialdienste sind nicht der Untergang des Netzes", sagt Fetzer.