Angela Merkel durchlebte zuletzt mit dem Asylstreit in der Union eine der großen Krisen in ihrer Kanzlerschaft. Neigt sich ihre Macht dem Ende zu? Philip Manow, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Bremen, über den Politikstil und das Prinzip der Kanzlerin.

Angela Merkel denkt angeblich jede Entscheidung von ihrem Ende her. Die Kanzlerin selbst von ihrem eigenen Ende her zu denken, ist ein Unterfangen voll Hegel'scher Melancholie: Immer erst im Rückblick, wenn überhaupt, lässt sich eine historische Formation auf den Begriff bringen. Aber der Bogen, der sich nun vom Ende zurück zum Anfang schlagen lässt, verspricht zumindest Selbstaufklärung darüber, in welchen Zeiten wir eigentlich unter "Merkel" gelebt haben. Zeiten, die nun vorbei sind, ganz unabhängig davon, wie lange sich die Kanzlerin noch an der Macht halten wird. Denn "Merkel" soll hier für eine gewisse Konstellation oder Machtformation stehen, nicht für eine Person. Und der unter dieser Konstellation mögliche Politikmodus hat sich nun ganz offensichtlich erschöpft.

Die Behauptung, dass sich nun im Rückblick ein Bogen zeigt, meint auch: Die Art ihres Aufstiegs enthielt bereits die Art ihres Abstiegs. Daher ist es schlüssig, dass das, was nun zu Ende geht, nicht von außen, sondern von innen beendet wird; nicht vom politischen Gegner, sondern von der eigenen Partei; nicht von links, sondern von rechts; nicht auf Bundesebene, sondern aus den Ländern.

Was aber verbindet Ende und Anfang in diesem Fall? Nehmen wir die Zeit nach der Jahrtausendwende in den Blick, die Zeit des politischen Aufstiegs von Angela Merkel, dann zeigt sich uns zunächst ein widersprüchliches Bild. Diese Widersprüchlichkeit gilt es erst überhaupt zu benennen und dann vielleicht auch aufzulösen, denn sie ist bislang offenbar nicht angemessen reflektiert, eigentlich noch nicht einmal richtig beschrieben worden. Worin besteht sie?

Die paradoxe Kanzlerin

Einerseits begegnet uns in den frühen Nullerjahren die normale Bundesrepublik, ein Regierungssystem so, wie wir es zu deuten gelernt haben – eng gekoppelt, mit allerlei checks and balances, Abstimmungszwängen und Vetorechten. Hier rangiert an erster Stelle natürlich der deutsche Verbundföderalismus, der alles so schwierig und koordinierungsbedürftig und so blockierungsanfällig macht, weil er systematisch vom Prinzip des Parteienwettbewerbs durchwirkt ist, sodass die vielfältigen föderalen Abstimmungsnotwendigkeiten immer auch für parteipolitische Antagonismen eingespannt werden können, und dann ja auch regelmäßig werden.

An dieser Konstellation hatte sich nach der Jahrtausendwende nichts Grundsätzliches geändert. Mit der PDS hatte sich ein Parteiensystem noch weiter fragmentiert, das ja ohnehin nicht mehr der übersichtlichen Zweieinhalb-Parteien-Konstellation der alten Bundesrepublik in ihrer Stabilitäts- und Prosperitätsphase entsprach. Und mit der Bundestagswahl 2005 hatte sich das Szenario zerschlagen, dass diese von der deutschen Einigung geerbte Spaltung auf der Linken möglicherweise eine Episode bleiben könnte. Die Agenda 2010 der Regierung Schröder hatte verlässlich dafür gesorgt, dass es stattdessen sogar zur erfolgreichen Westausdehnung der PDS kam, die sich mit der WASG zu Die Linke vereinte. Die nahm in der 2005er Wahl, der Wahl, die Merkel an die Macht brachte, locker die Fünfprozenthürde, nachdem die PDS es 2002 nur mit zwei Direktmandaten überhaupt in den Bundestag geschafft hatte. Das war ein hinreichend starkes Signal, dass eine Stimme für Die Linke zukünftig keine verlorene sein würde. Die Folgen bekam die SPD bei der Bundestagswahl 2009 zu spüren. Die Sozialdemokraten, die zehn Jahre zuvor die Partei der "Neuen Mitte" hatten sein wollen, wurden zwischen einer nach erfolglosem Ausflug in neoliberales Gelände längst wieder mittig gewordenen Merkel-CDU und einer durch die Agenda-Kritik dynamisierten Linke zerrieben.

"Negative Koordination"

Mit der höheren Fragmentierung des Parteiensystems musste es aber zu heterogeneren Koalitionsbildungen in den Ländern kommen, und damit auch zu einer unübersichtlicheren Lage im Bundesrat. Insofern war eigentlich alles angerichtet für eine Fortsetzung der bekannten Langwierigkeit und Langweiligkeit des deutschen Regierungssystems, der "negativen Koordination" zwischen Koalitionsparteien, Ressorts, Bund und Ländern und der allgegenwärtigen Politikverflechtung, die von Zeit zu Zeit sogar noch steigerungsfähig ist durch ein Verfassungsgericht, das weitere Koordinierungshürden schafft.

In diesem hergebrachten Kontext funktionierte Merkel als Kanzlerin zunächst als völlig unaufgeregte, professionelle Sachwalterin. Dass sie das von 2005 an tun konnte, lag auch daran, dass Schröder im selben Kontext gescheitert war: In Reaktion auf Deutschlands wirtschaftliche Malaise mit zeitweise mehr als fünf Millionen Arbeitslosen hatte er sich zu einer im eigenen Lager hochgradig umstrittenen, tiefgreifenden Sozialstaats- und Arbeitsmarktreform gezwungen gesehen. Dabei war die rot-grüne Regierung auf die Zustimmung der Opposition angewiesen, weil sie seit der Hessenwahl im Februar 1999 eine eigene Mehrheit im Bundesrat verloren hatte.

Die bekannte Langweiligkeit des Regierungssystems

Die Opposition nutzte diese Mehrheit, ganz dem hergebrachten Politikmodus folgend, um Schröders Regierung zur Verschärfung der Agenda-Reformen zu zwingen, und intensivierte damit die internen Konflikte auf der Linken. Diese innere Zerrissenheit übersetzte sich dann auch in den Ländern für die SPD in eine Reihe von Niederlagen. Das Weitere – die schließlich sogar in NRW verlorene Landtagswahl, die unechte Vertrauensfrage, die vorgezogenen Neuwahlen, das knappe Ergebnis, Schröders legendärer Auftritt in der Berliner Runde, das Hinüberretten der SPD in die große Koalition – ist hinlänglich bekannt.

Doch diesem vertrauten Bild vom gnadenlosen Fortwirken der bundesrepublikanischen Abstimmungszwänge plus ihrer jeweils parteipolitisch-strategischen Nutzung steht unter Merkel ein anderes, neues, gänzlich unvertrautes Bild gegenüber. Es überlagerte das erste immer stärker: Denn wann hat man eigentlich das letzte Mal das Wort "Vermittlungsausschuss" gelesen? Eben. Das zweite Bild steht in deutlichem Widerspruch zum ersten und ist ihm dennoch latent verbunden; es hat etwas Akzidentielles, die bekannten Koordinationszwänge Sprengendes, mitunter sogar leicht Hasardeurhaftes. Es setzt sich zusammen aus mehreren, aus dem engen Gefüge des deutschen Regierungssystems ausbrechenden politischen Entscheidungen. Es mag wenig originell erscheinen, wenn jetzt die üblichen Stichworte fallen: Fukushima, Wehrpflicht, Flüchtlinge, "Ehe für alle". Aber das waren jeweils substanzielle Koordinatenverschiebungen, die Flüchtlingsentscheidung vom September 2015 dabei ohne Zweifel die weitreichendste und folgenschwerste.

Kontrollierte Sprengung am System

All diese Entscheidungen waren durch keine Prozesse der innerparteilichen Willensbildung oder des koalitionären Interessenabgleichs abgesichert. Zuletzt, in der Flüchtlingskrise, wurden sie sogar am zuständigen Ressort vorbei exekutiert. Diese Entscheidungen werden zwar regelmäßig aufgerufen, um Merkels Kanzlerschaft zu charakterisieren, aber dabei bleibt doch jeweils unklar, wie sie eigentlich möglich waren innerhalb eines institutionellen Settings, das solche Ausbrüche zuvor recht verlässlich unterbunden hatte. Die Frage, was sich zwischenzeitlich verändert hat, ist zumindest mit der inflationären Formel von der "asymmetrischen Demobilisierung" nicht beantwortet, denn damit ist ja nur die Wirkung der Entscheidungen selbst beschrieben, ohne dass deren Voraussetzungen geklärt würden.

Recht besehen lässt sich schon Merkels handstreichartiger Aufstieg, erst zur Parteivorsitzenden, dann zur Fraktionsvorsitzenden und daraus resultierend zur Kanzlerkandidatin, ganz ähnlich beschreiben: als überraschendes, punktuelles Durchbrechen des Üblichen, als situatives Aussetzen einer politischen Praxis, die man für eigentlich völlig unabänderlich gehalten hatte, als kontrollierte Sprengung am System. Damit war schon zu Beginn ein Muster geprägt, das sie im Weiteren ihrer Kanzlerschaft perfektionieren sollte.

Denn Merkels Aufstieg war völlig überraschend und gar nicht zu erwarten gewesen. Für alle Beobachter und die meisten Beteiligten war in der Nach-Kohl-Phase klar, dass seine Nachfolge aus den Bundesländern heraus geregelt werden würde. Wulff, Rüttgers, Koch hatten sich entsprechend positioniert. Sie hatten eine langjährige Parteikarriere hinter sich, verfügten entsprechend über Netzwerke und Hausmacht, hatten einflussreiche, zahlenmäßig starke Landesverbände im Rücken, waren dazu als Ministerpräsidenten mit erheblichen exekutiven Ressourcen ausgestattet. Auf die protestantische Quereinsteigerin aus Mecklenburg-Vorpommern, die noch nie eine Wahl gewonnen hatte, liefen so gut wie keine Wetten.

Der unwahrscheinliche Aufstieg

2002 sah es zunächst so aus, als würde sich das etablierte Muster durchsetzen, dass nämlich der Weg zur Kanzlerkandidatur in der Union noch immer über ein vorheriges Ministerpräsidentenamt geführt hatte: Stoiber kandidierte. Wie Merkel sich in diesem Umfeld gegen alle Wahrscheinlichkeit durchsetzte, ist oft beschrieben worden: erst das einigermaßen kaltblütige Abservieren des CDU-Parteivorsitzenden Wolfgang Schäuble durch einen Artikel in der FAZ, dann von Merz im Fraktionsvorsitz per "Wolfratshausener Frühstück", bei dem Stoiber und Merkel sich ihre wechselseitige Unterstützung für Kanzlerkandidatur einerseits und Kandidatur für den Fraktionsvorsitz andererseits zugesagt hatten. Die Außenseiterin mit keinerlei Loyalität gegenüber den Regeln, nach denen bislang immer die Machtzuteilung entschieden worden war, hatte gesiegt. Und sie hatte gesiegt, weil sie in entscheidenden Momenten die Bereitschaft zur Sprengung dieses Regelwerks bewies.

Wenn wir nach den Voraussetzungen desjenigen Politikmodus fragen, dem sie von nun ab folgen sollte, lautet der unsystematische Teil der Antwort sicherlich: glückliche Umstände. So hatte die Vorgängerregierung den meisten sozialpolitischen Reformbedarf ja bereits abgeräumt. Und Müntefering tat ihr dann 2007 als Arbeitsminister den Gefallen, eine weitere, insbesondere bei der SPD-Klientel unpopuläre Entscheidung, die Erhöhung des Renteneintrittsalters, auch noch auf seine sozialdemokratische Kappe zu nehmen. Von nun an konnte Merkel im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik als politische Couponschneiderin vom lang anhaltenden ökonomischen Aufschwung profitieren und den dadurch generierten politischen Mehrwert einstreichen – von einem Aufschwung, den die Agenda sicherlich nicht allein zu verantworten, aber entscheidend angestoßen hatte.

Programmatisch umarmt – oder enteignet, je nachdem

Ihre sozialpolitische Passivität with a human face machte sie dem Milieu, das sie trug und trägt, wieder sympathischer, der kurze neoliberale Flirt von 2003 – Bierdeckelsteuerreform, Kopfpauschale in der Krankenversicherung, und besonders ironisch: Anhebung des Renteneintrittsalters auf 67! – war schnell vergeben und vergessen. Und später ließ sich der ganz konkrete fiskalische Mehrwert, den der lange Aufschwung generierte, also die hohen Steuereinnahmen, einerseits dazu nutzen, Länderwiderstände gegen ihre Politik durch Bundeszuweisungen großzügig wegzufinanzieren, etwa mit hohen Flüchtlingspauschalen, oder es gab Raum für vielfältige sozialpolitische "Korrekturen": Mütterrente, Lebensleistungsrente, Rente mit 63 …, die ja beim Publikum auch immer gut ankommen. Das scheint mittlerweile sogar die einzig verbliebene Geschäftsgrundlage der Koalition geworden zu sein – zumindest der zwischen CDU und SPD. Der CSU reicht das Geldverteilen allein nun ja offensichtlich nicht mehr aus.

Auf der ersten, der sozioökonomischen Dimension der Politik also davon entlastet, irgendetwas Unpopuläres auch nur erwägen zu müssen, war der Weg frei für eine Abfolge ausgreifender linksliberaler Landnahmen, vornehmlich mit Themen auf der zweiten, der soziokulturellen Dimension. Und hier kommen wir dann zum systematischeren Teil der Antwort. Er ist ungleich wichtiger. Für Merkel, die ja nie über eine besondere Machtbasis in der Union verfügte und die ideologisch weit freier als ihre Partei flottierte, wurde nun die Öffentlichkeit zur wichtigsten Regierungsressource. Präziser: das, was in den Nullerjahren Öffentlichkeit geworden war. Denn deren Strukturwandel ermöglichte jetzt eine Quasi-Plebiszitierung der Politik, also das Regieren per jeweils aktuellen Zustimmungswerten.

Als vernünftig galt, was Merkel machte

In deren Zuge konnte sich zugleich ein neues Meinungsmacherinnentum etablieren: An die Stelle von Journalismus trat die Vorstellung, Politik sei eigentlich gar nicht mehr nach links und rechts, sondern nur noch nach Vernunft und Unvernunft kodiert; und die jeweils letzte Wendung aus dem Kanzleramt sei zwingend als Emanation ebenjener Vernunft zu verstehen. Beweis: die aktuellen Umfragewerte! Diese neue Kurzschlüssigkeit aus öffentlicher Meinung, Regierungshandeln und veröffentlichter Meinung wurde zu Merkels großer Verbündeten. Das Kanzleramt erschien als Garant geschmeidiger Rückkopplungen im Dienste des moralischen Selbstbilds weiter Teile der Mittelschicht. Bei diesem Publikum hielt dementsprechend ein neues Biedermeier Einzug: Warum eigentlich noch Wahlen und Parteien, wenn den eigenen Interessen auch so umfänglich gedient ist?

Die Union, ideologisch-programmatisch ohnehin flexibler als die oft dogmatische SPD, wurde also von Merkel jeweils quasi-plebiszitär gezwungen und folgte, wenngleich meist eher widerwillig, solange dieses Spiel bei Wahlen ausreichend gut funktionierte. Und das tat es eine ganze Weile auch bei sinkenden Stimmanteilen, denn der Niedergang der SPD hatte früher eingesetzt und war deshalb schon weiter fortgeschritten, sodass die Union in den Ländern selbst als zweiter Verlierer oft eine eigene Machtoption hatte, insbesondere mit den Grünen, die ja nun linkslibertär andockbar geworden waren. Von der Opposition war kein Widerstand zu erwarten. Sie war jeweils programmatisch umarmt – oder enteignet, je nachdem. Während Schröder sich mit sozial- und wirtschaftspolitischen Rechtsverschiebungen im bundesdeutschen Abstimmungsgefüge verheddert hatte, wurde die punktuelle Außerkraftsetzung dieses Gefüges durch gesellschaftspolitische Linksverschiebungen zu Merkels wichtigster Regierungstechnik.

Präsidentialisierung durch Krisen

Seit 2008 verstärkte schließlich der seitdem eigentlich permanente Krisenmodus europäischer Politik – Finanzkrise, Eurokrise, Grexit, dann die Flüchtlinge – und seine intergouvernementale Bearbeitung den Trend zur Präsidentialisierung des deutschen Regierungssystems. Im Modus des beständigen Krisenmanagements kam es zu einem außerordentlichen Machtzugewinn des Bundeskanzleramts, das auch schon zuvor durch die immer größere Bedeutung der europäischen Entscheidungsebene enorm an Einfluss gewonnen hatte. So wurde eigentlich zunehmend egal, wer gerade an Merkels Seite regierte, was erst die Westerwelle-FDP und dann die Gabriel-SPD in tiefe Depressionen stürzte.

Und was genau hat sich nun erschöpft an diesem Politikmodus? Nun – zum bleibenden Erbe von Merkels Kanzlerschaft wird man den Einzug der AfD in bislang 14 Länderparlamente, ins Europaparlament und schließlich auch in den Bundestag rechnen müssen. Damit sind weitere linkslibertäre Landnahmen ausgeschlossen. Das bedeutet bis auf Weiteres: Stillstand mit erhöhten Staatsausgaben. So ist es auch mit der Herrlichkeit als europäische Krisenmanagerin vorbei, und das nicht nur, weil in der EU zwischen Nord und Süd und Ost eigentlich kein gemeinsamer Nenner mehr zu finden ist (nicht zuletzt aufgrund von Merkels Entscheidung im September 2015). Nun sind selbst zu Hause Grenzen gesetzt: Hat sie eben noch in Meseburg Macron das Eurozonenbudget in die Hand versprochen, wird die Kanzlerin nun umgehend in den Koalitionsausschuss zum Rapport bestellt. Inwiefern Merkel noch auf Landesebene funktioniert, wird sich weniger in der Bayern-Wahl als vielmehr zwei Wochen später in Hessen zeigen. Das völlig geräuschlos regierende Schwarz-Grün hatte zuletzt in den Umfragen keine Mehrheit mehr, und das war vor dem katastrophalen Unionsstreit um die Asylpolitik.

Wenn man aber die tiefgreifende gesellschaftliche Polarisierung in Rechnung stellt, die dieser historischen Formation namens Merkel nicht von außen geschah, sondern die sie aus sich heraus, aus ihrem Politikmuster der je situativen "Vernünftigkeit" entwickelte, aus ihrer Ideologie des Post-Ideologischen, gibt es gute Gründe, ihr Ende nicht allzu sehr zu bedauern.