Kommen jetzt Fahrverbote? – Seite 1

Bei 39 Mikrogramm Stickstoffdioxid pro Kubikmeter Luft ist man noch putzmunter, bei 41 Mikrogramm röchelt man nach Atem – so eindeutig ist die Sache natürlich nicht. Dennoch hat die EU zum Schutz der menschlichen Gesundheit vor acht Jahren Grenzwerte für Luftschadstoffe festgelegt, und einer heißt: Über ein Jahr darf ein Kubikmeter Luft im Mittel maximal 40 Mikrogramm Stickstoffdioxid (NO2) enthalten – ein Gas, das in höherer Konzentration Atemwege reizt, Asthmatiker belastet und auch Pflanzen schädigt.

Es wäre kein großes Problem, wenn die NO2-Belastung in Großstädten bei 41 oder 42 Mikrogramm läge. Doch an stark befahrenen Straßen wie der Landshuter Allee in München, dem Neckartor in Stuttgart oder dem Clevischen Ring in Köln werden erheblich höhere Jahresmittelwerte erreicht: 78 Mikrogramm in München, 73 in Stuttgart und 62 Mikrogramm in Köln. Das ist so seit Jahren. 2017 wurde die Luft im Vergleich zu 2016 zwar etwas besser, von der Einhaltung der EU-Grenzwerte sind die Verantwortlichen aber noch weit entfernt.

In insgesamt knapp 70 deutschen Städten werden die Grenzwerte zurzeit überschritten, das zeigen Zahlen des Umweltbundesamts. "Viele Einwohner sind also weiter zu viel gesundheitsschädlichem Stickstoffdioxid ausgesetzt", beklagt die Präsidentin der Behörde, Maria Krautzberger.

Wo das NO2 herkommt, ist unstrittig: in den Innenstädten vor allem aus dem Auspuff von Dieselfahrzeugen (siehe Grafiken). Darum stellt sich seit Langem die Frage, ob man diese Autos aus den Stadtzentren verbannen sollte. Besser würde die Luft so in jedem Fall.

Doch dürfen die Kommunen ein solches Fahrverbot überhaupt verhängen und damit Millionen von Menschen den Weg in die Städte versperren? Darüber verhandelt am Donnerstag das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig. Erwartet wird ein Grundsatzurteil, denn das Gericht hat zwei ursprünglich getrennte Verfahren zusammengefasst: eine Klage der Deutschen Umwelthilfe gegen das Land Nordrhein-Westfalen und eine gegen Baden-Württemberg. Nicht gegen die Kommunen selbst, denn für die Luftreinhaltepläne der betroffenen Städte Düsseldorf und Stuttgart sind die Länder zuständig.

Gesundheitsschutz wichtiger als die freie Fahrt

In den Vorinstanzen hatte der klagende Umweltverband Erfolg gehabt: Die Verwaltungsgerichte hatte die beiden Bundesländer verpflichtet, den geltenden EU-Jahresgrenzwert schnellstmöglich einzuhalten. Dabei müssten auch Fahrverbote für bestimmte Fahrzeuge "ernstlich geprüft" werden, urteilten Richter in Düsseldorf im September 2016. Noch weiter ging das Verwaltungsgericht Stuttgart im Juli 2017: Die Richter sahen die von der Landesregierung vorgetragenen Maßnahmen als unzureichend an, um so zügig wie möglich die EU-Vorgaben zu erfüllen – es bleibe deshalb nur ein ganzjähriges Fahrverbot in der Stuttgarter Umweltzone für alle Dieselautos unterhalb der neuesten Schadstoffklasse. Das Recht auf körperliche Unversehrtheit sei höher zu bewerten als Interessen der Dieselfahrer, begründeten die Richter. Das gelte selbst für Handwerker oder kleine Betriebe, die durch ein Fahrverbot in ihrer Tätigkeit eingeschränkt würden.  

Die beiden Bundesländer wollten diese Urteile nicht hinnehmen (auch wenn etwa Baden-Württemberg gar nicht bestreitet, dass allein das geforderte Verkehrsverbot zur Einhaltung der Grenzwerte in Stuttgart führt). Ihr Argument: Sie könnten solche Fahrverbote überhaupt nicht verhängen, denn das ließen die geltenden Bundesgesetze nicht zu. Dafür müsse der Bundestag Gesetze ändern: die Straßenverkehrsordnung und das Bundesimmissionsschutzgesetz. Nun muss höchstrichterlich geprüft werden, wer recht hat – die Länder oder die unteren Instanzen.

Der Druck zu Nachrüstungen wächst

Denkbar sind im Wesentlichen zwei Optionen. Erstens: Die Leipziger Richter weisen die Revision zurück. Damit hätten die Entscheidungen der Gerichte in Stuttgart und Düsseldorf Bestand, und die Länder müssten in den Luftreinhalteplänen ein Fahrverbot für bestimmte Pkw verankern. Zweitens: Der Revision wird stattgegeben. Dann müssten die Vorinstanzen neu urteilen. Die  Städte wären von der Verpflichtung befreit, den Autoverkehr einzuschränken. Eher unwahrscheinlich ist, dass das Bundesverwaltungsgericht den Europäischen Gerichtshof anruft, weil es um EU-Vorgaben geht.

Der Streit ist aber wesentlich mehr als nur eine verwaltungsrechtliche Frage. Er ist hochpolitisch. Das Fahrverbot ist wie der Schwarze Peter im gleichnamigen Kartenspiel: Niemand will ihn haben, schließlich macht man sich damit die autofahrenden Wähler zum Gegner. Etwa 40 Prozent aller zugelassenen Diesel-Pkw – fast sechs Millionen – erfüllen die Abgasnorm Euro 5 und wären von einer Fahrbeschränkung betroffen. Die Fahrzeuge sind aber nur wenige Jahre alt. Fahrverbote hätten darum auch spürbare Folgen für den Gebrauchtwagenmarkt: Dieselautos verlören stark an Wert.

Darum weisen die Kommunen erst mal auf die jeweiligen Landesregierungen, die für die Luftreinhaltepläne zuständig sind – und die wiederum schieben die Verantwortung weiter nach Berlin: Der Bund müsse letztlich die Gesetzgebung zugunsten von Fahrverboten ändern, argumentieren sie. Was die Bundesregierung partout nicht möchte, wie sie immer wieder betont. Stattdessen brachte sie in Brüssel jüngst öffentlichen Nahverkehr zum Nulltarif ins Gespräch, um die Luft sauberer zu halten. Erwogen wird auch der Umbau von Taxis, den der Bund finanziell fördern könnte.

Nicht von heute auf morgen

Das Problem daran: So gut die Vorschläge auch sein mögen, sie bringen erst mittelfristig eine Verbesserung. Das war den Vorinstanzen in Düsseldorf und Stuttgart zu wenig, sie mahnten möglichst zügig wirkende Schritte an. Darum ist damit zu rechnen, dass das Aussperren bestimmter Dieselfahrzeuge aus Stadtgebieten unvermeidbar ist. Eine solche Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts hätte – auch wenn es konkret nur über Stuttgart und Düsseldorf verhandelt – aber deutschlandweite Signalwirkung. Denn viele weitere Großstädte und Ballungsräume verstoßen seit Jahren gegen die Luftschadstoff-Grenzwerte, ebenso mittelgroße Städte wie Kiel, Heilbronn und Darmstadt.

Belastung mit Stickstoffdioxid

Durchschnittswerte für 2016. Der Grenzwert liegt bei 40 µg/m³.

Umweltbundesamt

Die Umwelthilfe klagt bereits gegen viele weitere Städte und dürfte, falls die Bundesrichter Fahrverbote für Diesel-Pkw absegnen, dann unmittelbar Erfolg mit dem Einklagen von solchen Fahrbeschränkungen haben. Kommunen, in denen die Grenzwerte überschritten werden, müssten dann den jeweiligen Luftreinhalteplan anpassen – allerdings jeweils als Einzelfallentscheidung. Das heißt, Fahrverbote könnten dann zeitlich und auf bestimmte Strecken oder Stadtbereiche begrenzt sein.

Den Polizeigewerkschaften zufolge wären solche Fahrverbote allerdings aus Personalmangel kaum zu kontrollieren – optisch lassen sich die sauberen von den schmutzigen Autos kaum unterscheiden. Zumal wenn den Behörden die Möglichkeit bleiben sollte, Ausnahmen festzulegen, etwa für Fahrzeuge von behinderten Bewohnern oder von Handwerkern und Lieferdiensten.

Angesichts dieser Fragen würden selbst bei einem entsprechenden Leipziger Urteil Fahrverbote nicht sofort eingeführt. In der Wirkung identisch, aber einfacher zu handhaben wäre eine spezielle Kennzeichnung aller Autos, die die sauberste Abgasnorm Euro 6 erfüllen und somit von Fahrbeschränkungen ausgenommen wären. Eine solche als Blaue Plakette bekannt gewordenes Konzept würde einen undurchdringbaren Mix unterschiedlicher Regeln verhindern. Umweltverbände und die Länder fordern diese Plakette seit Langem, das Bundesverkehrsministerium ist dagegen.

Es gäbe aber noch eine Alternative zum Fahrverbot: Die Motoren der betroffenen Euro-5-Dieselautos könnten technisch nachgerüstet werden, sodass sie die höhere Abgasnorm Euro 6 erfüllen. Ein Update der Motorsteuerungssoftware reicht dafür nach Einschätzung von Experten nicht, es müssten Teile des Motors umgebaut werden. Der ADAC verweist auf Messungen, die die Wirksamkeit belegt haben: Demnach könnte bei einer flächendeckenden Nachrüstung der Euro-5-Dieselmotoren die Luftbelastung mit Stickoxiden innerorts bei optimalen Bedingungen sogar um bis zu 70 Prozent sinken. Die Autoindustrie lehnt die Maßnahme aber unter Verweis auf die hohen Kosten ab.

Sollte das Bundesverwaltungsgericht Fahrverbote für rechtlich zulässig halten, stiege der Druck auf Politik und Autoindustrie, die Hardwarenachrüstung auf den Weg zu bringen – und zwar auf Kosten der Hersteller. Union und SPD hatten in ihrem Koalitionsvertrag bereits vereinbart, nach der Gerichtsentscheidung im Laufe des Jahres über eine Nachrüstung zu entscheiden.

Doch selbst wenn die Revision der Länder Erfolg hätte und das Bundesverwaltungsgericht momentan keine rechtliche Grundlage für kommunale Fahrverbote sehen sollte: Der Handlungsdruck bleibt. Denn die EU-Kommission hat bereits ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland wegen der überhöhten Schadstoffbelastung in den Städten eingeleitet und droht mit einer Klage vor dem Europäischen Gerichtshof.