Eigentlich sollte es ein Vorzeigeprojekt der Regierung sein – nun kämpft das Bundesverkehrsministerium juristisch um das ÖPP-Projekt auf der Autobahn A 1 zwischen Bremen und Hamburg. ÖPP steht für öffentlich-private Partnerschaft. Damit beauftragt der Bund Privatfirmen üblicherweise für mehrere Jahrzehnte. Die Firmen planen Autobahnabschnitte, sie bauen sie aus, sie betreiben sie und halten sie instand. Im Gegenzug werden die Unternehmen an den Lkw-Mauteinnahmen beteiligt.

Bei der A 1 ist diese Beteiligung offenbar zu gering: Auf der rund 73 Kilometer langen ÖPP-Strecke fahren weniger Laster als erhofft. Darum hat die A1 mobil GmbH, die den Abschnitt zwischen 2008 und 2012 wie vereinbart ausbaute, den Bund auf eine Zahlung von 778 Millionen Euro verklagt. Das Landgericht Hannover wies die Klage im September ab, doch A1 mobil hat nun Berufung eingelegt. Das Unternehmen wehrt sich gegen die Begründung, es habe mit der Übernahme der Autobahn auch das Risiko übernommen, dass das Verkehrsvolumen geringer ausfallen kann als erwartet.

Das Gerichtsverfahren überschattet die großen ÖPP-Pläne, die das Verkehrsministerium derzeit vorantreibt. Bis Mitte 2020 will es mehrere Autobahnabschnitte sowie zwei Abschnitte einer Bundesstraße für ÖPP ausschreiben. Doch auch politisch hat der zuständige Minister Andreas Scheuer (CSU) Ärger damit: Die Grünen werfen ihm vor, mit dem "Ausverkauf öffentlicher Infrastruktur" gegen Recht und Gesetz zu verstoßen.

Missachtet Minister Scheuer die "klaren Grenzen"?

"Ausverkauf" der Autobahnen? Den hatte die SPD doch angeblich vor gut einem Jahr verhindert. Zumindest behauptete sie das, nachdem im Juni 2017 mit den Stimmen der großen Koalition das Grundgesetz geändert worden war. Damals wurde geregelt, dass der Bund für die Verwaltung der Fernstraßen eine privatrechtlich organisierte Gesellschaft gründen kann, die dann ebenfalls Privatfirmen über ÖPP-Verträge beauftragen kann. Der Bund behält aber das Eigentum an dem rund 13.000 Kilometer langen Autobahnnetz.

Um Kritikern der Pläne entgegenzuwirken, betonte damals Johannes Kahrs, der haushaltspolitische Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion: "Wir als SPD haben durchgesetzt, dass erstmals klare Grenzen für ÖPP im Grundgesetz stehen: ÖPP sind nur noch für einzelne Projekte möglich, nicht für Streckennetze, die einen wesentlichen Teil des Autobahnnetzes [...] in einem Bundesland umfassen." Denn, so Kahrs: "Theoretisch hätte man ein ÖPP-Projekt ans andere setzen können, bis irgendwann alle Strecken als ÖPP realisiert sind."

Theoretisch? Genau das strebe das Verkehrsministerium offenbar an, kritisieren jetzt die Grünen. Tatsächlich sucht das Ministerium derzeit einen privaten Betreiber für die noch nicht vollendete Autobahn A 49 in Hessen zwischen Fritzlar und dem Anschluss an die A 5 am Dreieck Ohmtal. Nördlich von Fritzlar gibt es auf der A 44 zwischen Kassel-Süd und Diemelstadt aber bereits ein ÖPP-Projekt (auf einer Karte zeigt das Ministerium alle ÖPP-Vorhaben).

Ich erwarte von Minister Scheuer, dass er sich an Recht und Gesetz hält.
Stephan Kühn, verkehrspolitischer Sprecher der Grünen-Fraktion im Bundestag

Das empört den grünen Verkehrspolitiker Stephan Kühn. Das Verkehrsministerium wolle offenbar mehrere ÖPP-Projekte miteinander verknüpfen, so Kühn, "sodass auf mehr als 100 Kilometern Länge der Betrieb der öffentlichen Autobahninfrastruktur in private Hände übergehen würde". Genau das sei aber durch das Gesetz zur Errichtung einer Infrastrukturgesellschaft für Autobahnen – kurz InfrGG – ausgeschlossen. "Ich erwarte von Minister Scheuer, dass er sich an Recht und Gesetz hält", sagt der grüne Verkehrspolitiker.

Besonders verärgert ihn, dass das Bundesverkehrsministerium (BMVI) selbst eine Empfehlung des Bundesrechnungshofes ignoriert. Dieser hatte Anfang September in einem Bericht an den Haushaltsausschuss des Bundestages klargestellt, dass eine ÖPP-Maßnahme, die an ein bereits umgesetztes Projekt angeschlossen werden soll und dadurch zu einer ÖPP-Gesamtstrecke von mehr als 100 Kilometern führt, nach dem InfrGG untersagt ist.

"Der Bundesrechnungshof hat dem BMVI deshalb empfohlen, das Vorhaben nicht in der bisherigen Form fortzusetzen", heißt es in dem Bericht, der ZEIT ONLINE vorliegt. "Das BMVI will das Projekt wie geplant umsetzen und den Empfehlungen des Bundesrechnungshofes nicht folgen." Zwar nennt der Rechnungshof in dem Bericht nicht explizit das Projekt, auf das sich seine Kritik bezieht. Wie ZEIT ONLINE aber aus dem Umfeld des Haushaltsausschusses erfahren hat, ist damit das ÖPP-Projekt in Nordhessen gemeint.

Rechnungshof kritisiert ÖPP als häufig überteuert

Den Vorwurf, die ÖPP-Pläne in Hessen würden das InfrGG missachten, weist das Bundesverkehrsministerium auf Nachfrage von ZEIT ONLINE zurück. Man sehe hier keinen Verstoß gegen das Gesetz, denn zwischen den beiden ÖPP-Projekten liege ein Teilstück. Rein vom Wortlaut her mag das stimmen, denn das InfrGG gibt in Paragraf 5 vor: "Mehrere Vorhaben dürfen nicht miteinander verbunden werden."

Allerdings ist die Strecke zwischen den beiden ÖPP-Projekten nur wenige Kilometer lang. Darum widerspricht Georg Hermes, Professor für Öffentliches Recht an der Goethe-Universität Frankfurt, der Argumentation des Ministeriums: "Die Regelung ist ihrem Sinn und Zweck nach nicht erfüllt. Denn der Gesetzgeber hat nicht gewollt, dass am Ende quasi flächendeckend ÖPP-Projekte existieren, zwischen denen jeweils nur kurze Lücken von ein paar Kilometern liegen", sagt der Verfassungsjurist, der sich schon lange mit Rechtsfragen rund um ÖPP-Projekte beschäftigt.

Im vergangenen Jahr war Hermes auch Experte bei einer Anhörung im Bundestag. Damals wurden die Pläne diskutiert, die schließlich im Sommer 2017 in die Änderung des Grundgesetzes mündeten. Seither schließt der neu gefasste Artikel 90 öffentlich-private Partnerschaften aus "für Streckennetze, die das gesamte Bundesautobahnnetz oder das gesamte Netz sonstiger Bundesfernstraßen in einem Land oder wesentliche Teile davon umfassen".

Genau das plane das Ministerium aber, sagt der Grüne Stephan Kühn. Er wirft dem Verkehrsminister darum gar einen Verstoß gegen das Grundgesetz vor. In Hessen werde mit der deutlichen Ausdehnung der privat gemanagten Autobahnstrecken das von Artikel 90 erlaubte Maß überschritten. "Es ist nicht hinzunehmen, dass Scheuer für seine Privatisierungspläne das Grundgesetz missachtet", sagt Kühn. "Ein kurzes Teilstück zwischen zwei ÖPP-Projekten ist ein durchschaubares Manöver, um den Ausverkauf der öffentlichen Infrastruktur unbehindert voranzutreiben. Dass hier die Regierung versucht, das Grundgesetz zu umgehen, werden wir nicht akzeptieren."

Einstieg in die "nutzerorientierte" Finanzierung

Von einer Privatisierung der Autobahnen könne sowieso nicht die Rede sei, sagen Verteidiger der ÖPP: Schließlich verblieben die Straßen im Eigentum des Bundes. "Natürlich kann man von einer Privatisierung sprechen", sagt hingegen Jurist Hermes. "Es liegt zwar keine materielle Privatisierung – also eine Eigentumsübertragung – vor, aber eine funktionale Privatisierung, weil ein privates Unternehmen am Bau, Betrieb und Erhalt einer öffentlichen Straße finanziell beteiligt wird."

Ein ähnliches Vorhaben wie das in Hessen soll indes doch nicht weiterverfolgt werden. Noch im August plante das Bundesverkehrsministerium, bis spätestens Mitte 2020 in Thüringen ein ÖPP-Projekt für die A 4 auszuschreiben, das dort an ein bereits laufendes angeschlossen hätte. Das hätte dazu geführt, dass die komplette A 4 auf thüringischem Gebiet als ÖPP betrieben worden wäre, insgesamt mehr als 170 Kilometer. Jetzt teilte das Verkehrsministerium auf Nachfrage von ZEIT ONLINE mit, dass man sich nach einem "Markterkundungsverfahren" gegen die Ausschreibung entschieden habe.

Doch was ist überhaupt schlimm daran, das Management einer Autobahn an eine private Firma zu übertragen? Schon vor einigen Jahren argumentierte Scheuers Amtsvorgänger Alexander Dobrindt (CSU), die ÖPP führten nicht nur dazu, dass Autobahnen schneller ausgebaut würden, sie seien auch "wirtschaftlicher als eine herkömmliche Beschaffung". Das sieht der Bundesrechnungshof jedoch ganz anders: Er monierte bereits 2014, dass ÖPP-Projekte häufig teurer seien als eine konventionelle Umsetzung. Bei fünf der sechs damals laufenden ÖPP seien die Kosten um insgesamt 1,9 Milliarden Euro zu hoch ausgefallen, so der Rechnungshof.

"Die Zeche für den von Scheuer geplanten Ausverkauf der öffentlichen Infrastruktur zahlen am Ende die Steuerzahler", sagt der Grüne Kühn. Ob das im Fall der A 1 so sein wird, muss in der nächsten Instanz nun das Oberlandesgericht Celle entscheiden.

Auf lange Sicht dürfte jedenfalls der Autofahrer den Schaden haben. Schon 2016 deutete der damalige Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) an, worauf die Pläne eigentlich zielen: Die Autobahngesellschaft müsse ein Schritt sein, "um die Nutzung öffentlicher Infrastruktur, besonders der Autobahnen, allmählich stärker nutzerorientiert zu finanzieren". Sprich: Die von der CSU forcierte "Ausländer-Maut" wäre nur der Anfang, irgendwann käme eine Pkw-Maut für alle.