Die Verschuldung des Staates ist ein Thema, das in der wissenschaftlichen, aber auch in der politischen Debatte immer wieder eine zentrale Rolle spielt. Dies liegt zum einen sicher daran, dass die Verschuldung der öffentlichen Haushalte in der Tat ein hohes Niveau erreicht hat und der Abbau dieser Verschuldung daher eine der großen Herausforderungen für die Finanz- und Wirtschaftspolitik darstellt.

Zum anderen werden in den Begriff Staatsverschuldung aber auch viele Ängste und Sorgen der Bevölkerung um die Stabilität und die Zukunftsfähigkeit unserer Volkswirtschaft projiziert, die zwar verständlich, aber so nicht immer berechtigt sind. In den Medien und politischen Diskussionen ist die Rede von "drohendem Staatsbankrott", von einer "Überschuldung unseres Staates" und von "Handlungsunfähigkeit durch den riesigen Schuldenberg". Die staatliche Verschuldung sowie die jährliche Neuverschuldung (also die Veränderung des Bestands an Staatsschulden) werden immer wieder als Indikator für den allgemeinen Zustand nicht nur der öffentlichen Finanzen, sondern manchmal auch des Staates insgesamt gesehen. Zuweilen wird daraus der Schluss gezogen, dass wir am besten überhaupt keine Verschuldung des Staates mehr zulassen sollten und die bestehende Schuld auf null zurückzubringen ist.

Ich möchte das Thema Staatsverschuldung aus der Sicht des Finanzpolitikers diskutieren und dabei die Frage stellen:

Wie sinnvoll ist Staatsverschuldung für eine ökonomisch rationale Finanzpolitik? Die zentrale Frage dabei ist: Welche Lösungsansätze gibt es, um dauerhaft tragfähige Staatsfinanzen auch in Zukunft zu gewährleisten? Bei der Lösung der Verschuldungsproblematik müssen wir erkennen, dass nur ein umfassendes finanz- und wirtschaftspolitisches Reformkonzept das Problem lösen kann. Staatsverschuldung ist beileibe kein rein fiskalisches Problem, mit dem sich nur die "Haushälter" in den Ministerien und Parlamenten beschäftigen müssen. Staatsverschuldung muss vielmehr direkt in Verbindung gebracht werden mit den strukturellen Reformen in den sozialen Sicherungssystemen und am Arbeitsmarkt, mit allen Reformanstrengungen zur Erhöhung des Wachstumspotenzials unserer Wirtschaft. Nur so kann eine dauerhafte Lösung der Verschuldungsproblematik gefunden werden, mit der nicht nur der Bund, sondern auch die Länder, Kommunen sowie die Sozialversicherung konfrontiert sind.

Gibt es eine Rechtfertigung für Staatsverschuldung?

In der öffentlichen Diskussion wird Staatsverschuldung durchweg negativ beurteilt. Das Bild der öffentlichen Verschuldung ist sehr stark von der Vorstellung geprägt, die Staatsverschuldung zeige an, dass der Staat über seine Verhältnisse lebe. Die Rechnung erscheint einfach: Der Staat darf nicht mehr ausgeben, als er einnimmt. Nun ist fast jeder Staat auf unserer Erde zu einem gewissen Maß verschuldet. Leben also alle Staaten über ihre Verhältnisse? Oder gibt es gute ökonomische Argumente, die eine öffentliche Verschuldung - also die Kreditfinanzierung öffentlicher Aufgaben und Ausgaben - rechtfertigen können?

Ein in der wissenschaftlichen und auch politischen Debatte immer wieder angeführtes Argument ist, dass eine Kreditfinanzierung für öffentliche Investitionen gerechtfertigt ist. Öffentliche Investitionen sind wachstumsfördernde Ausgaben, die das Vermögen des Staates erhöhen und deren Nutzen - höheres Wachstum und Einkommen - auch zukünftigen Generationen zugute kommt. Über die staatlichen Kredite bzw. deren Tilgung sollen dementsprechend auch diese zukünftigen Generationen an der Finanzierung der Ausgaben beteiligt werden, da ihnen ja auch einen Teil der "Rendite" des zusätzlichen öffentlichen Vermögens zufließt. Diese Idee ist mit der so genannten "goldenen Regel" in Artikel 115 unseres Grundgesetzes verankert. Das öffentliche Kreditvolumen darf die staatlichen Investitionen nicht überschreiten, im Umkehrschluss ist damit zugleich anerkannt, dass eine Kreditaufnahme zur Finanzierung staatlicher Investitionen gerechtfertigt werden kann.

Zu bedenken ist dabei allerdings, dass eine Kreditfinanzierung staatlicher Investitionen unter bestimmten Bedingungen in Konkurrenz zur privaten Investitionstätigkeit treten kann (sog. Verdrängungseffekte). Das kann entweder zu einem Mangel an Kapital oder zu steigenden Zinsen führen, die private Kapitalnachfrager vom Markt verdrängen. In diesem Fall ist die in der Praxis schwer zu beantwortende Frage zu stellen, ob die private oder die öffentliche Investition ertragreicher ist.

Zumindest kritisch hinterfragt werden muss auch das Argument, ob durch kreditfinanzierte öffentliche Investitionen in jedem Fall eine gerechte Beteiligung nachfolgender Generationen an den Investitionskosten stattfindet. Problematisch ist in diesem Zusammenhang, dass nie mit absoluter Sicherheit festgestellt werden kann, ob den Zins- und Tilgungszahlungen zukünftiger Generationen zumindest ein gleich hoher Nutzen gegenübersteht. So ist es insbesondere in den volkswirtschaftlich wichtigen Bereichen Bildung und Verkehr möglich, dass die gesamtwirtschaftlichen Renditen höher sind als die Kosten für die Kreditaufnahme.

Genauso besteht aber auch die Gefahr, dass die Tilgungszahlungen für Investitionsprojekte - wie z.B. für eine Brücke - immer weiter auf zukünftige Generationen verschoben werden, ohne dass diese einen entsprechenden Nutzen empfangen. Dies wäre beispielsweise dann der Fall, wenn für die Brücke bereits wieder Sanierungskosten anfallen, bevor die Kredite zur Finanzierung ihrer Errichtung vollständig getilgt sind. Deshalb muss die Eignung öffentlicher Investitionen für eine Kreditfinanzierung im jeweiligen Einzelfall genau abgewogen werden. Eine gerechte Lastenverteilung zwischen den Generationen zu erreichen, ohne dabei die zukünftigen Generationen übermäßig zu belasten, stellt die Politik dabei immer wieder vor große Herausforderungen. Ich werde darauf später noch eingehen.

Nicht unerwähnt sollte hier auch bleiben, dass die Abgrenzung des Investitionsbegriffs in der wissenschaftlichen Diskussion durchaus kontrovers ist. Die Klassifizierung öffentlicher Ausgaben als entweder "investiv" oder "konsumtiv" stellt auf unterschiedliche Wirkungszusammenhänge im volkswirtschaftlichen Kreislauf ab. Diese an sich neutralen Begriffe werden häufig unreflektiert in eins gesetzt mit "guten" und "schlechten" Ausgaben. Eine solche stark vereinfachende Betrachtung führt aber leicht zu falschen Schlussfolgerungen: Der Bau einer Schule, eine "investive" Ausgabe, ist sinnlos ohne Unterricht, der "konsumtiv" als Personalausgaben und Sachaufwand verbucht wird. Das Beispiel von investivem Bau und konsumtivem Unterricht wird in der aktuellen Diskussion herangezogen, um eine Ausweitung von Verschuldungsspielräumen des Staates zu fordern, weil - so das Argument - auch Bildungsausgaben "investiven" Charakter aufwiesen.

Es sollte dabei aber nicht übersehen werden, dass sich zusätzliche Verschuldung nur für zusätzliche Kapitalbildung - in Produktionsmittel oder in Menschen - rechtfertigt. In entwickelten Volkswirtschaften dürfte aber für Investitionen in Bildung wie für den gesamtstaatlichen Kapitalstock gelten, dass die Ausgaben überwiegend zur Erhaltung dienen und damit zum größten Teil "Ersatzinvestitionen" darstellen. Daneben ist bei der Finanzierung von Investitionen durch Verschuldung auch der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die ökonomische Lebensdauer von Investitionen im Trend immer kürzer wird. Dies sollte dadurch geschehen, dass die Finanzierungsdauer entsprechend verkürzt wird.
 
Als zweites grundsätzliches Argument für eine öffentliche Verschuldung wird neben der Kreditfinanzierung öffentlicher Investitionen allgemein das Wirkenlassen der sog. "automatischen Stabilisatoren" anerkannt. Im Konjunkturverlauf schwanken die Staatsausgaben, insbesondere die Ausgaben für den Arbeitsmarkt. Auch die Staatseinnahmen, und dabei insbesondere die Steuereinnahmen, sind konjunkturabhängig. Diese Schwankungen der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben als Folge konjunktureller Auf- und Abschwünge sollten hingenommen werden, auch wenn damit in konjunkturellen Schwächephasen evtl. eine höhere Kreditaufnahme verbunden ist. Andernfalls würde die jeweilige konjunkturelle Situation noch verschärft und die Finanzpolitik prozyklisch wirken.

Diese "Philosophie" liegt aus guten Gründen auch dem europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt zugrunde. Er ist so konstruiert, dass die Mitgliedstaaten der EU - ausgehend von einem ausgeglichenen Haushalt - die automatischen Stabilisatoren voll wirken lassen können, ohne den 3%-Referenzwert für das gesamtstaatliche Defizit zu überschreiten. Dieses Konzept ist gut und behält seine Richtigkeit. Es war aber ein Konstruktionsfehler des Paktes, dass er die Übergangsphase hin zu ausgeglichenen Haushalten nicht ausreichend berücksichtigt. So hat in den vergangenen Jahren insbesondere das ökonomisch gewollte Wirkenlassen der automatischen Stabilisatoren - und eben nicht hauptsächlich eine strukturell unsolide Finanzpolitik - in vielen Ländern der EU, z.B. in Deutschland, Frankreich, Portugal und dem Vereinigten Königreich, zu einer Überschreitung der Defizitgrenze geführt.

Ob über das Wirkenlassen der automatischen Stabilisatoren hinaus auch eine diskretionäre Verschuldung (zur Konjunkturstabilisierung über vermehrte öffentliche Ausgaben) geraten erscheint, ist in der wissenschaftlichen Literatur und in der aktuellen politischen Debatte höchst umstritten, nachdem der Ansatz in den siebziger Jahren sehr populär war. Das keynesianische Argument der "Globalsteuerung" der Konjunktur setzt zum einen die grundsätzliche Steuerbarkeit des Konjunkturzyklus durch diskretionäre staatliche Ausgabenpolitik voraus. Hier ist es aber nicht gelungen, ein wirklich belastbares Analyse- und Handlungsinstrumentarium zu entwickeln, auf dessen Grundlage die Konjunkturpolitik nach Umfang und Zeitpunkt richtig dosiert werden konnte. Zeitliche Verzögerungen bei der Analyse der konjunkturellen Situation sowie bei der gezielten Umsetzung von Maßnahmen stellen ein kaum zu überbrückendes Hindernis dar. Durch solche Zeitverzögerungen können ursprünglich antizyklisch gedachte Ausgaben prozyklisch wirken.

Die Wirksamkeit des aus Zeiten weitaus geschlossenerer Volkswirtschaften stammenden Konzepts der Globalsteuerung im nationalen Rahmen wird zudem durch zunehmend offene Märkte (Globalisierung) immer weiter eingeschränkt. Eine Globalsteuerung müsste heute zumindest EU-weit versucht werden, da die Impulse sonst weitgehend wirkungslos verpuffen würden. Darüber hinaus setzt das Konzept der kreditfinanzierten Konjunktursteuerung voraus, dass in konjunkturell "guten Zeiten" die Verschuldung wieder abgebaut wird, die in "schlechten" aufgenommen wurde (was bei vollem und symmetrischem Wirkenlassen der automatischen Stabilisatoren gegeben ist). Mangelnde Entschlossenheit beim "Schuldenbremsen" in guten Zeiten führte de facto aber zu einem immer höheren Schuldensockel. Ein systematischer Einsatz des Konzeptes "Globalsteuerung" ist daher heute nicht mehr zu rechtfertigen, vor allem aber national wirkungslos.

Bei der Beurteilung der Frage, ob eine bestimmte Ausgabe oder analog die Reduzierung einer Steuer über eine Erhöhung der Verschuldung finanziert werden soll - sei es zur grundsätzlichen Erhöhung des Wachstumspotenzials oder aber zur kurzfristigen Konjunkturstabilisierung -, ist vor allem das Ausgangsniveau der Verschuldung zu berücksichtigen. Ist die Verschuldung schon auf einem relativ hohen Niveau, kann die Aufnahme neuer Kredite negative Auswirkungen auf die Konjunktur haben. Dies gilt, wenn die Unternehmen und Bürger davon ausgehen, dass die Aufnahme von Krediten langfristig zu Steuererhöhungen führt, da der Staat die Kredite später zurückzahlen muss. Werden solche Steuererhöhungen erwartet, dann schränken die Bürgerinnen und Bürger ihren Konsum aufgrund dieser Erwartungsbildung ein und bilden verstärkt Ersparnisse.

Die Grenze für die weitere Aufnahme öffentlicher Kredite hängt mittel- bis langfristig ganz entscheidend auch vom realen Zinssatz sowie vom Wachstumspotenzial der Wirtschaft ab. Während bei hohem Wachstum eine höhere Verschuldung akzeptiert (und "finanziert") werden kann, ist bei geringeren Wachstumsraten die Verschuldungsgrenze schneller erreicht. In der Praxis ist es jedoch schwierig nachzuweisen, ob eine weitere Erhöhung der öffentlichen Verschuldung auf lange Sicht insgesamt zu Vorteilen oder Nachteilen für die Volkswirtschaft führt. Als Fazit bleibt festzuhalten: Staatsverschuldung ist nicht prinzipiell schlecht. Klar ist aber auch: Abhängig von ihrem jeweiligen Ausgangsniveau, aber auch vom Wachstumspotenzial einer Volkswirtschaft kann Staatsverschuldung große Risiken bergen.

Entwicklung der Staatsverschuldung in Deutschland

Ich möchte im Folgenden kurz auf die Entwicklung der Verschuldung in Deutschland, sowohl mit Blick auf den öffentlichen Haushalt des Gesamtstaates als auch auf den Bundeshaushalt, eingehen. Der Schuldenstand aller öffentlichen Haushalte lag Ende 2004 bei rd. 1,4 Bio. Euro. Das entspricht einer Pro-Kopf-Verschuldung von 16900 Euro. Dynamik gewann der Anstieg des öffentlichen Schuldenstandes vor allem im Zuge der Wiedervereinigung Deutschlands: So lag die Pro-Kopf-Verschuldung im Jahr 1990 noch bei etwa 8 500 Euro - also der Hälfte des heutigen Wertes. Ab 1991 erhöhte sich der Schuldenanstieg allerdings beträchtlich, was vor allem auf die Aufwendungen für den "Aufbau Ost" und die Abwicklung der Wirtschaft der DDR zurückzuführen ist.

Dafür, dass eine deutliche Stabilisierung erst wieder in den Jahren 1998 und 1999 gelang, ist auch die Tatsache mitverantwortlich, dass es die damalige Bundesregierung unmittelbar nach der Wiedervereinigung aus wahltaktischen Gründen abgelehnt hat, einen zweiten "Lastenausgleich" einzuführen, wie er vom seinerzeitigen Bundespräsidenten Richard von Weizsäcker in weiser Voraussicht vorgeschlagen wurde. Stattdessen ist vor allem den Wählerinnen und Wählern in den alten Bundesländern der Eindruck vermittelt worden, die Wiedervereinigung sei zum Nulltarif zu haben.

In den Jahren 2000 und 2001 machte sich dann ein weiterer Sondereffekt bemerkbar. Die zusätzlichen Einnahmen von etwa 51 Mrd. Euro aus der Versteigerung der UMTS-Lizenzen wurden vollständig zur Schuldentilgung, die daraus entstandenen Zinseinsparungen zur Förderung von Forschung, Bildung und öffentlichen Investitionen eingesetzt. Damit wurden einmalige Einnahmen so verwendet, wie es das Ziel der Generationengerechtigkeit verlangt: nämlich zur Verringerung der Belastungen späterer Generationen. Darüber hinaus wurden mit der Zinsersparnis zukunftsweisende Investitionen in jenen Bereichen finanziert, die in einer hoch entwickelten Volkswirtschaft wie der deutschen künftigen Wohlstand schaffen, allen voran die Bereiche Bildung, Forschung und Innovation.

Im Zuge der seit Ende 2000 anhaltenden Konjunkturschwäche und des von Union und FDP über den Bundesrat blockierten Abbaus von Steuervergünstigungen gelang es leider nicht mehr, den Schuldenstand zu stabilisieren: So reichte der trotz Mehrausgaben für Arbeitsmarkt und Rente zwischen 1999 und 2004 erzielte leichte reale Rückgang der Bundesausgaben nicht aus, den aufgrund der Wachstumsschwäche weit größeren Einnahmeausfall zu kompensieren. Als Konsequenz hieraus resultierten fortgesetzt hohe Haushaltsdefizite.

Die Schulden des Bundes einschließlich seiner Sonderrechnungen - die vor allem zur Finanzierung der Deutschen Einheit eingeführt wurden - lagen im Jahre 2004 bei 860 Mrd. Euro. Wie für den Gesamtstaat wird auch die Entwicklung der Schulden des Bundes in den letzten 15 Jahren vor allem durch die Kosten der Wiedervereinigung sowie die mehrjährige Wachstumsschwäche der deutschen Wirtschaft bestimmt. Ein bedeutender Sprung beim Schuldenstand zeigt sich im Jahr 1999. Der Bund übernahm zu diesem Zeitpunkt die Verbindlichkeiten des Erblastentilgungsfonds, des Bundeseisenbahnvermögens und des Ausgleichsfonds "Steinkohle". Es soll damit sichergestellt werden, dass alle Schulden, die den Bund in Zukunft belasten, auch beim Bund gezeigt werden. Unübersichtliche Nebenrechnungen werden aufgelöst.

Im Jahr 2005 setzen wir diese Entwicklung mit der Übernahme der Schulden des Fonds "Deutsche Einheit" fort. Auch wenn damit im Zeitraum von 1998 bis 2004 der Schuldenstand des Bundes inklusiver aller Sonderrechnungen um 15,7 Prozent anstieg, so haben wir damit doch einen großen Schritt hin zu mehr Haushaltsklarheit und -transparenz und damit zu einer insgesamt ehrlicheren Finanzpolitik vollzogen. Der beschriebene Anstieg des Schuldenstands ist umso mehr bedauerlich, als der Schuldenstand der Länder im gleichen Zeitraum um 40,7 Prozent auf 443 Mrd. Euro zunahm. Dies zeugt von der allgemein schwierigen Lage, in der sich die öffentlichen Kassen in den letzten Jahren befanden und weiter befinden.

Als direkte Folge des Anstiegs der Verschuldung in Deutschland hat sich aber auch die Struktur der Staatsausgaben zunehmend verschlechtert. So ist im Bundeshaushalt der Anteil der Zinsausgaben an den Gesamtausgaben von 1,6 Prozent im Jahr 1960 über 11,1 Prozent zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung auf heute annähernd 15 Prozent angestiegen. Diese Entwicklung ist vor allem deshalb besorgniserregend, weil im gleichen Zuge entsprechend weniger Mittel für die Finanzierung von Zukunftsaufgaben zur Verfügung stehen.

Die Finanzierung der deutschen Einheit und die demographische Entwicklung

Der finanz- und wirtschaftspolitischen Antwort auf die Verschuldungsproblematik muss eine Analyse der Ursachen vorausgehen. Ich habe eingangs argumentiert, dass - obwohl es eine grundsätzliche Rechtfertigung für öffentliche Schuldenaufnahme geben kann - eine zu hohe Staatsverschuldung ein zentrales finanzpolitisches Problem darstellt. Entscheidend ist dabei eine differenzierte Sichtweise, die auch die Ursachen für das vorhandene Niveau der Staatsverschuldung miteinbezieht. Ein genauerer Blick auf die Ursachen zeigt dann auch, dass es entscheidend für die Lösung der Verschuldungsproblematik sein wird, sie in Verbindung mit den zentralen wirtschafts-politischen Reformprojekten zu sehen und nicht davon losgelöst als rein fiskalisches Problem.

Selbstverständlich gibt es ein ganzes Bündel von Ursachen für den Anstieg der Verschuldung über die Jahre und Jahr-zehnte. Ich möchte daher hier nur einige sehr zentrale Aspekte diskutieren, die selbst wieder miteinander verbunden sind. Es sind dies das System der sozialen Sicherung, die Finanzierung der deutschen Einheit sowie - mit einem Blick auf die zukünftige Entwicklung der Verschuldung - die demografische Entwicklung.

Ende des 19. Jahrhunderts schuf Bismarck die Grundlagen unseres heutigen Systems der sozialen Sicherung - wohlgemerkt vor dem Hintergrund der damals herrschenden demografischen Bedingungen, d.h. bei einem weit günstigeren Altersaufbau der Bevölkerung und einem weit kürzeren Rentnerdasein, als wir es heute haben. Zunächst stellte das soziale Sicherungssystem nur eine Absicherung gegen die wichtigsten Lebensrisiken dar. Es war vom Umfang her relativ bescheiden und diente der Sicherung eines geringen Existenzminimums.

Bei Gründung der Bundesrepublik 1949 wurde mit Artikel 20 des Grundgesetzes, dem "Sozialstaatsprinzip", die Basis für unsere heutigen sozialen Sicherungssysteme geschaffen. In den folgenden Jahrzehnten hat das System der sozialen Sicherung dann einen Ausbau in Richtung unseres heutigen Wohlfahrtsstaats erfahren. Dabei stellt die nicht zuletzt auch wahltaktisch motivierte Einführung der bruttolohnbezogenen dynamischen Rente durch Konrad Adenauer im Jahre 1957 einen bis heute wirkenden Einschnitt dar, da der mit der bruttolohnbezogenen dynamischen Rente geschlossene Generationenvertrag aus heutiger Sicht einen folgenschweren Konstruktionsfehler aufweist. Denn: Nur im Idealfall des Umlageverfahrens, d.h. bei einem entsprechend günstigen Altersaufbau der Bevölkerung, sind die Berufstätigen in der Lage, Renten und andere Sozialleistungen auf einem gegebenen Niveau vollständig zu finanzieren.

Auch wenn bei Einführung der bruttolohnbezogenen dynamischen Rente ein gewisser Nachholbedarf hinsichtlich des Rentenniveaus bestanden haben mag, so ist doch der finanzielle Spielraum für den Ausgleich dieses Nachholbedarfs durch die demografische Entwicklung rasch geringer geworden. In der Realität wurden immer mehr Mittel für Sozialleistungen aus den öffentlichen Haushalten benötigt, da nicht das gesamte Leistungsniveau aus den laufenden Einnahmen des Systems gedeckt werden konnte. Heute sind die Ausgaben für Sozialleistungen der dominierende Posten im Bundeshaushalt. Während im Jahr 1963 der Anteil dieser Ausgaben am Bundeshaushalt noch ca. 29 Prozent betrug, lag er im Jahr 1983 bereits bei etwa 33 Prozent und stieg bis 2004 auf annähernd 48 Prozent. Alleine der Anteil an den Gesamtausgaben, der auf die Bundeszuschüsse zur Rentenversicherung entfällt, stieg in den gleichen Jahren von 13 Prozent, über 13,6 Prozent auf 30,7 Prozent im Jahre 2004.

Mittlerweile ist in der Bevölkerung allgemein anerkannt, dass weitergehende Weichenstellungen in den sozialen Sicherungssystemen dringend notwendig sind, um die Systeme angesichts der demografischen Herausforderungen finanzierbar und leistungsfähig zu halten, die Schuldenlast für zukünftige Generationen zu vermindern und Spielraum für wachstums- und beschäftigungsstärkende Zukunftsinvestitionen zu schaffen. Das Ausmaß dieser Herausforderung wird durch die Entwicklung der Relation "Bevölkerung im Rentenalter" zu "Bevölkerung im Erwerbsalter" im Zeitablauf deutlich: Während dieses Verhältnis 1957 noch bei rd. 18 lag, liegt es heute bei ca. 30 und wird bis zum Jahre 2050 auf rund 55 ansteigen.

Ein zweiter wesentlicher Bestimmungsfaktor für das heutige Niveau der Staatsverschuldung war die deutsche Einheit. Für unser Land war es ein historischer Glücksfall, dass die beiden Teile Deutschlands, die 40 Jahre lang getrennt waren, vor fünfzehn Jahren wiedervereinigt wurden. Unsere Volkswirtschaft hat seitdem aber eine enorme Aufgabe zu schultern, die eben auch unsere öffentlichen Finanzen nachhaltig belastet. Im Unterschied zu den mittel- und osteuropäischen Beitrittsstaaten, die - unterstützt durch Vorbeitrittshilfen der EU - fast 15 Jahre Zeit hatten, ihre Volkswirtschaften zu funktionierenden Marktwirtschaften zu entwickeln, verlief der Anpassungsprozess der ostdeutschen Wirtschaft an die Wettbewerbsbedingungen der Marktwirtschaft schockartig.

Gleichzeitig waren der gesetzliche Rahmen und die komplexen Regulierungen der alten Bundesrepublik zu übernehmen. Eine Deindustrialisierung und eine lang anhaltende, hohe Arbeitslosigkeit mit den entsprechenden Sozialtransfers waren und sind die Folge. Zudem gab und gibt es weiter hohe staatliche Transferleistungen für die Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung im Osten der Bundesrepublik. Die Transfers entsprachen Anfang der 90er Jahre knapp der Hälfte und Ende der 90er Jahre ungefähr einem Drittel des ostdeutschen Bruttoinlandproduktes. Nach Berechnungen des Instituts für Wirtschaftsforschung in Halle beträgt der Nettotransfer zwischen West- und Ostdeutschland 4 Prozent des gesamtdeutschen Bruttoinlandsprodukts.

Es ist unstreitig, dass angesichts der dramatischen Umbrüche in den letzten Jahren in Ostdeutschland solche Transfers politisch und wirtschaftlich geboten sind. Aber eines ist auch klar: Wir werden nicht umhinkommen, mittel- bis langfristig das Leistungsniveau der sozialen Sicherungssysteme in Deutschland an die geringere Wirtschaftsleistung je Einwohner im wiedervereinigten Deutschland anzupassen. Nur so werden wir die seit der Wiedervereinigung von rd. 35 Prozent auf aktuell annähernd 42 Prozent gestiegenen Beitragssätze zur Sozialversicherung wieder dauerhaft senken können. Dies ist auch eine logische Konsequenz aus der Tatsache, dass es die damalige Bundesregierung unterlassen hat, die Wiedervereinigung für eine - wenn auch unpopuläre - umfassende Reform der sozialen Sicherungssysteme in Gesamtdeutschland zu nutzen.

Als dritten strukturellen Faktor für den Anstieg der öffentlichen Verschuldung möchte ich den demografischen Wandel ansprechen. Im Gegensatz zu den beiden vorangegangenen Aspekten geht es hierbei nicht so sehr um eine Erklärung des vergangenen Anstiegs der Verschuldung, sondern vor allem um eines der zentralen Risiken für die zukünftige Entwicklung. Die Alterung - und zu einem weniger starken Maße auch die gleichzeitige Schrumpfung - der Bevölkerung stellt eine der zentralen Herausforderungen für unsere Gesellschaft dar. Bei aller Unsicherheit von Langzeitprojektionen sind zumindest einige ökonomische Konsequenzen einer alternden und schrumpfenden Bevölkerung absehbar: Das Arbeitskräfteangebot verkleinert sich. Die Investitionstätigkeit wird geschwächt, möglicherweise mit der Konsequenz eines langsameren technischen Fortschritts.

Insgesamt scheinen wir uns also auf dauerhaft niedrigere Wachstumsraten einstellen zu müssen. Ob sich unsere Arbeitsmarktprobleme durch das sinkende Arbeitsangebot lösen werden - sozusagen als positiver Nebeneffekt der ganzen Entwicklung -, ist auch keine ausgemachte Sache. Darüber hinaus könnte die Nachfrage nach Produkten und Dienstleistungen gedämpft werden. Den weitaus bedeutendsten direkten ökonomischen Einfluss aber hat die demo-grafische Entwicklung auf die Alterssicherungssysteme, da es - wie bereits dargelegt - immer mehr Rentner und weniger Beitragszahler gibt.

Auch nach Einschätzung internationaler Organisationen wie der OECD und der EU-Kommission werden diese Entwicklungen ohne Zweifel starke Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen haben, und zwar in allen entwickelten Industrieländern. In Deutschland ist die Bundesregierung bereits heute gesetzlich verpflichtet, über die mittel- und langfristigen Perspektiven in Einzelbereichen Auskunft zu geben, so z.B. zur Entwicklung der gesetzlichen Renten und der Beamtenpensionen. Darüber hinaus hat das Bundesministerium der Finanzen dieses Jahr zum ersten Mal einen Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in Deutschland vorgelegt. In diesem Bericht werden auf der Basis von Modellrechnungen die Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Haushalte abgeschätzt.

Obwohl die quantitativen Ergebnisse aufgrund nicht unerheblicher methodischer Probleme mit entsprechender Vorsicht interpretiert werden müssen, ermöglichen die Analysen eine grobe Einschätzung künftiger finanzpolitischer Spielräume. In Bezug auf die Schuldenstandsquote ergeben die Projektionen, dass sie bis etwa 2035 um ihren jetzigen Wert schwanken und sich dann bis 2050 auf 111,1 Prozent des Bruttoinlandsprodukts erhöhen würde. Ohne die jüngsten Reformen im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung und der gesetzlichen Krankenversicherung läge der Schuldenstand 2050 nochmals rund 20 Prozentpunkte höher.

Dabei muss jedoch berücksichtigt werden, dass diese Zahlen sich im Rahmen der Modellrechnungen unter der Annahme einer konstanten Einnahmenquote ergeben würden. Die im geltenden Recht vorgesehenen Steigerungen der Einnahmenquote bei steigenden Ausgaben in Bereichen, die in ihrer Dynamik stark von der Altersstruktur der Bevölkerung abhängig sind, würden zwar dazu führen, dass die Auswirkungen des demografischen Wandels auf die öffentlichen Finanzen weitgehend neutralisiert werden - allerdings unter Inkaufnahme einer nicht tragbaren Abgabenbelastung oder einer Erhöhung der impliziten Verschuldung.

Auch wenn es sich hier nur um Modellrechnungen, basierend auf vielen Annahmen, handelt, verdeutlichen sie doch die Größenordnung des Problems. Sie zeigen auch, dass sich für Reaktionen vonseiten der Politik ein - wenn auch begrenztes - "Zeitfenster" ergibt, das sich für eine weitere Verbesserung der fiskalischen Tragfähigkeit nutzen lässt und auch genutzt werden muss. Dabei muss aber auch berücksichtigt werden, dass in Deutschland bereits im Jahre 2015 die Wählerinnen und Wähler im Alter von 50 Jahren oder darüber die Mehrheit bilden werden. Es dürfte also im Zeitablauf kaum einfacher werden, für die erforderlichen Maßnahmen das notwendige demokratische Mandat zu erhalten.

Ein Blick zurück und in die Zukunft

Als die rot-grüne Bundesregierung im Jahre 1998 die Regierungsverantwortung übernahm, war die Wiederherstellung langfristig tragfähiger Staatsfinanzen eine der ganz zentralen Herausforderungen. Die Finanzierung umfangreicher staatlicher Transfers für die neuen Länder war - wie schon gesagt - insbesondere in der ersten Hälfte der neunziger Jahre über eine rapide gestiegene Staatsverschuldung erfolgt. Gleichzeitig stiegen die Steuer- und die Abgabenquote stark an. Dringend notwendige strukturelle Reformen in der Wirtschafts- und Finanzpolitik hingegen waren unterblieben. Durch diese Politik des Stillstandes haben wir viele wertvolle Jahre für die Modernisierung unseres Landes verloren. Zudem hat diese Politik in weiten Teilen der Bevölkerung die Illusion genährt, dass unser Land auch ohne umfassende Strukturreformen "zukunftsfest" ist.

Mit ihrem Amtsantritt 1998 hat die Bundesregierung den bestehenden Reformstau aufgelöst und den notwendigen Kurswechsel gerade auch in der Finanzpolitik vollzogen. So wäre die jährliche Verschuldung des Bundes ohne die Einsparungen aus dem Zukunftsprogramm 2000 heute um gut 20 Milliarden Euro höher. Subventionen und konsumtive Ausgaben des Staates sind konsequent zurückgeführt worden. So wurden die Finanzhilfen des Bundes bis 2005 gegenüber 1998 annähernd halbiert. Durch strukturelle Reformen wurde das Ausgabenwachstum in den Sozialversicherungssystemen nachhaltig begrenzt. Gelungen ist dies v.a. im Bereich der Rente durch die Einführung eines Nachhaltigkeitsfaktors. Dagegen besteht gerade im Gesundheitssystem weiterer Handlungsbedarf, insbesondere mit dem Ziel der Intensivierung des Anbieterwettbewerbs.

Die konkreten Zahlen zeigen, dass wir gerade auf der Ausgabenseite gut vorangekommen sind: Trotz erheblicher Mehraufwendungen insbesondere für den Arbeitsmarkt und die Rentenleistungen sind die Ausgaben des Bundes in Relation zum Bruttoinlandsprodukt von 11,9 Prozent im Jahr 1998 auf 11,4 Prozent im Jahr 2004 gesunken. Im Zeitraum von 1999 bis 2004 stiegen die Bundesausgaben insgesamt um weniger als 2 Prozent; dies entspricht einem jahresdurchschnittlichen Anstieg von unter 0,4 Prozent - weit unterhalb der Preissteigerungsrate.

Die Ausgabenpolitik der Bundesregierung führte dazu, dass die Staatsquote mit 46,9 Prozent im Jahre 2004 den niedrigsten Stand seit 1991 erreicht hat.
Auch beim Abbau von Steuervergünstigungen, steuerlichen Sonderregelungen und Steuerschlupflöchern konnten spürbare Fortschritte erzielt werden. So wurde etwa die Eigenheimzulage als größte steuerliche Subvention um 30 Prozent, die Entfernungspauschale für Pendler um 21 Prozent verringert.

Der zur Stabilisierung der Einnahmeentwicklung notwendige und weiterreichende Abbau von Steuervergünstigungen wurde allerdings durch die unionsgeführten Länder im Bundesrat blockiert. Allein die Weigerung des Bundesrates, dem Gesetzentwurf zum Abbau von Steuervergünstigungen zuzustimmen, hat für 2005 Konsolidierungsbeiträge von über 9 Milliarden Euro gekostet. Anders formuliert: Wäre der von mir geforderte Subventionsabbau umgesetzt worden, hätten wir am Ende des Finanzplanungszeitraums jährlich 17,5 Milliarden Euro Mehreinnahmen in den öffentlichen Kassen. Beigetragen zum Absinken der Steuerquote im Zeitablauf haben daneben auch die seit Ende 2002 schwache Gesamtkonjunktur sowie die Tatsache, dass sich eine starke Exportkonjunktur nicht positiv auf die Steuereinnahmen auswirkt.

Schon dieser kurze Überblick zeigt, dass wir in sehr vielen Bereichen und z.T. gegen erheblichen Widerstand die Weichen im Sinne der Zukunftsorientierung richtig gestellt haben. Wir müssen den von uns eingeschlagenen Weg aber konsequent weitergehen und immer wieder neu um die Zukunftsfähigkeit unserer Gesellschaft kämpfen. Dabei zweifle ich überhaupt nicht an der grundsätzlichen Einsicht der Bevölkerung in diese Notwendigkeit. Entscheidend für die Akzeptanz dieser Politik wird aber sein, wie ehrlich wir die Probleme und Lösungskonzepte ansprechen und wie ausgewogen die nötigen Einschnitte auf alle Schultern in der Gesellschaft verteilt werden.

Die zentralen finanzpolitischen Leitlinien bleiben daher weiterhin gültig. Es gilt, die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte für nachhaltig solide Staatsfinanzen sowie Generationengerechtigkeit fortzusetzen sowie weiterhin an einem tragfähigen und gerechten Steuer- und Abgabensystem zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung zu arbeiten. Auch wenn wir unter den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen das kurzfristige Erreichen eines ausgeglichenen Haushalts aufgeben mussten, bleibt dieses Ziel mittelfristig von oberster Wichtigkeit.

Denn nur auf der Basis eines über den Konjunkturzyklus ausgeglichenen Haushalts können und müssen die automatischen Stabilisatoren symmetrisch über den Konjunkturzyklus wirken, ohne dass wir über dieses notwendige und finanzpolitisch richtige "Atmen" der Haushalte eine Überschreitung des Defizitreferenzwertes des Maastricht-Vertrages riskieren. Um dies zu gewährleisten, verlangt auch der reformierte Maastricht-Vertrag von den Mitgliedstaaten mit strukturellen Haushaltsdefiziten einen jährlichen Abbau dieser Defizite um 0,5 Prozentpunkte.

Die Rückführung und das Herauswachsen aus der Staatsverschuldung müssen ein zentrales Ziel unserer Finanzpolitik bleiben, das es so weit wie möglich umzusetzen gilt, bevor die demografischen Belastungen ihre Wirkungen voll entfalten.

Das neue Kursbuch erscheint am Donnerstag, 25. August.