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Andre Nijsens Idee hat einen unschlagbaren Vorteil: Sie basiert auf berechenbaren Fakten. Das ist nicht immer so, wenn von Bürokratieabbau die Rede ist. Nijsens Rechnung ist ganz einfach: Arbeitszeit mal Arbeitskosten ergibt die Summe, die ein Unternehmen zahlt, wenn es ein Gesetz befolgt. Wer das Ergebnis mit der Anzahl der betroffenen Betriebe multipliziert, weiß, was ein bestimmter Verwaltungsakt die Wirtschaft kostet. Und wie gespart werden kann.

Zum Beispiel so: Bislang mussten Hollands Unternehmer zwei unterschiedliche Jahresabschlüsse vorlegen, einen der Steuerbehörde, einen der Industrie- und Handelskammer. Von 2006 an wird der Bericht vereinheitlicht. Die Wirtschaft spart dadurch im Jahr rund 400 Millionen Euro. Oder so: Wer eine neue Fabrik bauen will, soll bald nicht mehr von einem Amt zum andern laufen müssen, um die erforderlichen Genehmigungen einzusammeln. Eine zentrale Behörde soll prüfen, ob Bauanträge die Feuer-, Umwelt- und Wasserschutzrichtlinien einhalten. Der Spareffekt: 250 Millionen Euro jährlich.

Nijsen ist Wissenschaftler am Wirtschaftsinstitut EIM in Zoetermeer bei Den Haag. Mitte der neunziger Jahre fiel ihm eine geradezu revolutionäre Strategie ein. Sie inspirierte die niederländische Regierung, die Bürokratie in großem Stil zu verringern. Schon kopieren Großbritannien, Schweden, Dänemark, Norwegen und Belgien das Modell. Die Europäische Kommission prüft es ebenfalls. Nun hat sich auch Bundeskanzlerin Angela Merkel die Niederlande zum Vorbild genommen und den Bürokratieabbau zu einem zentralen Thema ihres eigenen Amtes gemacht.

Und dies ist Nijsens Strategie: "Man kann die öffentliche Seele und ihre Wünsche, etwa eine saubere Umwelt oder sichere Arbeitsumstände, von den Verwaltungsprozessen lösen." Statt neue Vorschriften zu verhindern oder alte Regeln abzuschaffen, will Nijsen die Behörden dazu bringen, darüber nachzudenken, ob sie ein Gesetzesziel nicht effizienter als bisher erreichen können.

"Was so unschuldig und scheinbar unpolitisch daher kommt, entfaltet, richtig angewandt, eine enorme Wirkung", sagt der Bürokratieforscher Werner Jann von der Universität Potsdam. Denn in Zeiten knapper Kassen werden hohe Bürokratiekosten zum Argument gegen neue Vorschriften. Ein starkes Argument, das regulierungsfreudigen Lobbyisten und Fachpolitikern zu schaffen macht. Es verschiebt das Machtgefüge von den Regulierern hin zu den Regulierungsskeptikern. "Mein Modell löst diese Machtfrage natürlich nicht", sagt Nijsen. "Aber es schafft Transparenz und gibt der Öffentlichkeit ein Mittel gegen eine überbordende Bürokratie in die Hand."

In Holland hat er mit seinem Ansatz Erfolg.

Bald vielleicht auch in Deutschland. Der Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung verspricht den Unternehmen, sie "von besonders wachstumshemmender Überregulierung" zu befreien. Statistik-, Nachweis-, Dokumentations- und Buchführungspflichten sollen abgebaut und Genehmigungsverfahren vereinfacht werden. Ein "Normenkontrollrat" nach niederländischem Vorbild soll künftig Bürokratiekosten "zuverlässig erfassen und für neue Gesetze sicher vorhersagen" sowie Gesetzesinitiativen auf ihre "Erforderlichkeit" überprüfen.

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Noch ist alles Papierwerk. Wer im Kanzleramt nachfragt, erfährt nur, dass wohl bald eine Arbeitsgruppe gebildet wird. Auch die Fachleute in den Regierungsfraktionen, der Christdemokrat Michael Fuchs und der Sozialdemokrat Rainer Wend, wissen weder, wann der Rat eingerichtet werden soll, noch wer ihm angehören könnte. Aber das soll spätestens im ersten Quartal 2006 feststehen, sagt Fuchs.

25 Prozent. Um diesen Satz will das Mitte-rechts-Kabinett unter Ministerpräsident Jan Peter Balkenende die holländischen Bürokratiekosten in einem ersten Schritt senken. Die lagen 2002 bei 16,4 Milliarden Euro, haben Beamte mit Nijsens Formel ausgerechnet. Nun sollen die Kosten bis 2007 um 4,1 Milliarden Euro verringert werden. Die Regierung rechnet damit, dass dadurch das Bruttoinlandsprodukt um 1,5 Prozent und die Arbeitsproduktivität um 1,7 Prozent wachsen werden. Noch allerdings spüren die Unternehmen davon wenig. Die meisten kostenwirksamen Gesetzesänderungen treten erst in den kommenden zwei Jahren in Kraft.

Dennoch verheißt die Bertelsmann-Stiftung Deutschlands Unternehmer sogar 19,6 Milliarden Euro, die sie sparen könnten, wenn die Bundesregierung anwendet, was der Holländer vorschlägt. Es wäre ein Viertel der Summe, die die Wirtschaft 2004 für Bürokratiekosten aufbringen musste: 78,4 Milliarden Euro oder 3,6 Prozent des Bruttoinlandprodukts.

Nijsens Waffe gegen die ausufernde Bürokratie ist die Konzentration. Deshalb sagt er zuerst, womit er sich nicht beschäftigen will: mit Steuern, Gebühren und Abgaben. Auch nicht mit unmittelbaren Ausgaben, die beispielsweise entstehen, wenn eine neue Regel zur Luftreinhaltung Unternehmer zwingt, modernere Filter in die Schornsteine ihrer Fabriken einzubauen. Übrig bleibt das, was Nijsen Bürokratiekosten nennt: Anträge, Statistiken, Rechenschaftsberichte.

Für sie erdachte der Wissenschaftler das standard cost model . Dieses Instrument prüft jeden Paragraph eines Gesetzes darauf, welche Kosten er verursacht. Dazu werden Unternehmen befragt: Wie lange brauchen Sie, um eine neue Vorschrift zu lesen? Wie lange dauert es, bis Sie die Informationen gesammelt haben; wie lange, bis sie zusammengestellt sind? Wie viel Zeit kosten die Berechnungen und wer macht sie, eine Angestellte oder der Steuerberater? 14 solcher Schritte enthält das Verfahren. Keine einzige Frage bezieht sich auf Inhalt oder Ziel der Vorschrift. Deshalb kann man das Modell im Gesundheitswesen genauso anwenden wie in der Finanzverwaltung oder in der Landwirtschaft. Soeben hat die Bielefelder Fachhochschule ein 80-seitiges Handbuch herausgegeben, das Nijssens Konzept mit praxisnahen Handlungsanweisungen ins Deutsche übersetzt.

Robin Linschoten setzt Nijsens Konzept um. Der rechtsliberale Politiker bildet zusammen mit einer Unternehmerin und einem Wirtschaftswissenschaftler das adviescollege toetsing administrative lasten (Actal). Dieser Rat prüft alle neuen Gesetze Hollands auf zu erwartende Bürokratiekosten. Und zwar "im Embryonalstadium", wenn die neuen Paragraphen im Ministerium erdacht werden, lange bevor sie dem Kabinett zum Beschluss und dem Parlament zur Debatte vorliegen. Zwölf Actal-Mitarbeiter kontrollieren jede neue Vorschrift, die mindestens 500.000 Euro an Bürokratiekosten erwarten lässt. Was teurer als nötig ist, geht zurück.

Das musste beispielsweise das Umweltministerium erleben. Alle niederländischen Unternehmen müssen bisher einmal im Jahr einen Umweltbericht veröffentlichen, gedruckt und gebunden. Der soll nun abgeschafft werden. Kostenersparnis für die Betriebe: 14,5 Millionen Euro. Gut, urteilte Actal, kritisierte aber zugleich den Vorschlag, die Betriebe sollten ihre Umweltdaten stattdessen per E-Mail ans Ministerium schicken. So könnten sie weitere 25.000 Euro sparen, argumentierten die Beamten. Doch Actal monierte, aus der Berechnung gehe nicht hervor, welchen Arbeitsaufwand die elektronischen Berichte den Firmen brächten.

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Auch die Viehbauern profitierten von der Arbeit Actals. Seit in den Niederlanden die Maul- und Klauenseuche grassierte, mussten die Bauern jeden registrieren, der seinen Fuß auf ihren Hof setzte. Längst ist die Seuche besiegt. Doch die Vorschrift gilt weiter. 14,9 Millionen Euro kostet das jedes Jahr. Auch diese Vorschrift soll verschwinden.

Einer der größten Erfolge Actals ist jedoch die Vereinheitlichung des Einkommensbegriffs. Noch gilt: Die Höhe des Arbeitslosengeldes orientiert sich am Basislohn. In die Berechnung des Arbeitgeberanteils zu den Sozialversicherungen werden jedoch Überstundenlohn und Sonderleistungen wie Essen- und Kleidergeld eingerechnet. Sechs Monate lang mussten Arbeitgeber diese Daten bereithalten. Künftig melden sie pro Angestelltem einmal im Monat einen Betrag und sparen zusammen 340 Millionen Euro jährlich.

Seine Autorität bezieht Actal aus seiner Unabhängigkeit und dem Ansehen seiner Mitglieder. Die haben direkten Zugang zu den Fachministern. "Unsere Mitarbeiter intervenieren, aber sie diskutieren nicht. Sträubt sich jemand, melden sie das an Actal. Dann wird einer von uns dreien sofort beim zuständigen Minister vorstellig", sagt Linschoten.

Gerrit Zalm ist der wichtigste Verbündete Actals. Der Finanzminister hat eine interne Stabsstelle eingerichtet, besetzt mit Beamten aus allen Ministerien. Sie fassen Statistiken zusammen, überarbeiten Formulare und müssen oft genug Vorurteile überwinden, die die Ressorts gegeneinander hegen. Da traut eine Abteilung dem Verfahren der anderen nicht, zwei Stellen definieren den gleichen Sachverhalt unterschiedlich. Dabei werden meist die gleichen Daten abgefragt: Name des Unternehmens, Adresse, Gesellschaftsform, Mitarbeiterzahl, Anfahrtsweg; dazu, mit welchen Maschinen, Produkten oder Gefahrenstoffen gearbeitet wird.

Eine Lösung sind vorausgefüllte Formulare. Die Betriebe müssen lediglich die Lücken schließen. Eine andere: zentrale Datenbanken. Nijsen hat vorgeschlagen, allen Unternehmen eine einheitliche Nummer zu geben, mit der ihre Informationen in jeder Datenbank identifizierbar sind. "Wir könnten viele Zentralregister bilden, wie es sie beispielsweise schon für Gebäude, Autos, Betriebe gibt." Autorisierte Beamte würden dann anhand der Nummern der zu befragenden Unternehmen die gewünschten Informationen elektronisch sammeln. Doch zunächst einmal muss die Stabsstelle rund 200 Änderungen an geltenden Gesetzen durchbringen. Kommen neue Regeln hinzu, werden ebenso viele alte abgeschafft. Jedenfalls in der Theorie.

In der Praxis sieht es womöglich anders aus. "Das holländische Modell verkennt, dass der Regulierungsvorgang bei der Politik beginnt", sagt Ulrich Karpen, Staatsrechtler an der Universität Hamburg. "Bei dem enormen Ausstoß an Gesetzen wäre ein unabhängiger Rat in Deutschland völlig überfordert", sagt Karpen. Mehr als 27.000 Normen regulieren hierzulande das wirtschaftliche Handeln, 500 kommen jährlich hinzu. Wer sie prüfen will, verstrickt sich allzu leicht im föderalen Zuständigkeitswirrwarr. Die niederländische Abgeordnete Paula Smeets von der oppositionellen sozialdemokratischen Partei der Arbeit sagt es so: "Die Abgeordneten fühlen sich als souveräner Gesetzgeber. Der lässt sich nicht kontrollieren, auch nicht von einem unabhängigen Rat." Gehen Gesetzesinitiativen vom Parlament aus, fällt die Kostenkontrolle deshalb fast immer aus.