Das Gesetz, für das Innenminister Thomas de Maizière seit den Vorfällen in der Kölner Silvesternacht kämpft, sollte ein Signal sein. Als sich herausstellte, dass vor allem Männer aus Nordafrika an den Übergriffen auf Frauen beteiligt waren, entschied die Bundesregierung noch im Januar, die Länder Tunesien, Algerien und Marokko als sichere Herkunftsstaaten einzustufen. Das würde es möglich machen, die Einwanderung aus Nordafrika zu begrenzen und Nordafrikaner aus dem Maghreb schneller abzuschieben.

Das Gesetz solle eine Botschaft "nach innen und nach außen" senden, so sagte es de Maizière damals. Die Regierung, hieß das, werde mit harter Hand auf die sexuellen Übergriffe reagieren. Nach einer hitzigen Debatte wurde das Gesetz im Mai vom Bundestag beschlossen. Die Zustimmung des Bundesrates steht noch aus.

In der Begründung des Gesetzes kommt die Bundesregierung zu einer scheinbar klaren Einschätzung: Die Länder Nordafrikas seien sicher, einer Einstufung als sichere Herkunftsstaaten stehe nichts im Weg. Doch interne Dokumente, die ZEIT ONLINE vorliegen, belegen, dass de Maizières eigene Behörde, das zuständige Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bamf), intern zu einer deutlich anderen Beurteilung kommt. Die Akten legen den Verdacht nahe, dass das Gesetz allein aus innenpolitischen Gründen entstanden ist und dass dabei bewusst die Einschätzungen von Fachleuten überhört wurden.

Bei den Dokumenten handelt es sich um die sogenannten Herkunftsländerleitlinien (HKL) des Bamf. Darin beschreiben Experten der Behörde die politische Lage in den jeweiligen Herkunftsländern der Flüchtlinge, in diesem Fall also in Marokko, Algerien und Tunesien. Die Leitlinien dienen den Bamf-Mitarbeitern als Grundlage ihrer Arbeit. Mit ihrer Hilfe entscheiden sie, ob jemandem Asyl gewährt wird oder nicht. Fast alle Informationen, die in die Leitlinien eingeflossen sind, stammen aus dem Auswärtigen Amt.

Vergleicht man diese internen Einschätzungen des Bamf mit den Aussagen, die im Gesetz der Bundesregierung stehen, entsteht der Eindruck, die Regierung spiele die Gefährdung in Nordafrika bewusst herunter. So heißt es etwa im Gesetz über Marokko: "Politische Verfolgung findet nicht statt", und über Algerien: "Der Grundrechtsschutz in der algerischen Verfassung ist hoch." In den internen Bamf-Leitlinien fällt die Einschätzung anders aus. Verfolgung seitens des Staates, so heißt es dort, könne in beiden Ländern nicht ausgeschlossen werden. Die Bamf-Experten urteilen auch grundlegend anders, wenn es um die Verfolgung von Frauen und Homosexuellen, um Menschenhandel und um Religionsfreiheit geht.

In der Gesetzesbegründung der Bundesregierung heißt es etwa, in Marokko garantiere die Verfassung "die Gleichheit von Mann und Frau, schränkt diese durch Bezugnahme auf den Islam aber wieder ein". Die internen Dokumente sind deutlicher: "Vergewaltigung in der Ehe ist nicht strafbar", arrangierte Ehen, auch mit Minderjährigen, seien nicht ungewöhnlich. "Der marokkanische Staat ist (…) nicht in der Lage, den betroffenen Frauen angemessenen Schutz vor häuslicher oder familiärer Gewalt zu bieten." Auch in Algerien sei die Vergewaltigung in der Ehe ein "alltägliches Problem".

Die Leitlinien belegen zudem, dass die Fachleute des Bamf die Gefahr, Opfer von Verfolgung zu werden, in den Maghreb-Staaten sehr unterschiedlich einschätzen. In Marokko etwa könne politische Verfolgung nicht ausgeschlossen werden, auch in Algerien nicht, heißt es in den Dokumenten. In Tunesien kommt das Bamf zwar zu der Bewertung, dass politische und religiöse Verfolgung nicht stattfinde, Homosexuelle aber müssten durchaus Verfolgung und Strafen fürchten. Bei bekannt gewordener Homosexualität könne "schutzrelevante Verfolgung durch die Behörden drohen", heißt es in den Bamf-Richtlinien. Das aber widerspricht den Grundlagen des Gesetzestextes. Dort werden alle drei Staaten des Maghreb gleichermaßen für sicher erklärt.

Die internen Dokumente des Bamf sind auch deshalb brisant, weil sie de Maizières Gesetz grundsätzlich infrage stellen. Das wird klar, wenn man sich die Rechtslage vor Augen führt. Welche Länder als sichere Herkunftsstaaten definiert werden dürfen, regelt das Grundgesetz in Artikel 16, Absatz 3. Dort heißt es: "Durch Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, können Staaten bestimmt werden, bei denen auf Grund der Rechtslage, der Rechtsanwendung und der allgemeinen politischen Verhältnisse gewährleistet erscheint, dass dort weder politische Verfolgung noch unmenschliche oder erniedrigende Bestrafung oder Behandlung stattfindet." 1996 hat das Verfassungsgericht geurteilt, welche Bedingungen für die Bestimmung eines Staates zum sicheren Herkunftsstaat erfüllt sein müssen. Danach müsse in den betreffenden Staaten die "Sicherheit vor politischer Verfolgung landesweit und für alle Personen- und Bevölkerungsgruppen bestehen".

Kann Marokko noch als sicher gelten?

Genau diese Sicherheit aber ist in Marokko, in Algerien und teilweise auch in Tunesien den internen Unterlagen des Bamf zufolge nicht gegeben. Es ist also fraglich, ob die Länder überhaupt als sichere Herkunftsländer eingestuft werden dürfen.

Vergleicht man die Aussagen zudem mit den Leitlinien zum Kosovo, den die Bundesregierung bereits als sicheren Herkunftsstaat eingestuft hat, wird der Unterschied noch deutlicher. Dort heißt es: "Eine gezielte und systematische Verfolgung bestimmter Gruppen wegen ihrer ethnischen Zugehörigkeit, Religion, Nationalität oder politischen Überzeugung findet durch staatliche Akteure grundsätzlich nicht statt." Eine Formulierung mit dem Adjektiv "grundsätzlich" findet sich in den Leitlinien über Nordafrika nicht. Maximilian Pichl von der Organisation Pro Asyl ist deshalb der Ansicht, dass "keines der Länder als sicher gelten kann, wenn die Maßstäbe des Verfassungsgerichts angelegt werden". Durch die interne Einschätzung des Bamf fühlt er sich bestätigt.

"Das Gesetz dreht die Beweislast um"

Eine Sprecherin des Bundesinnenministeriums verweist auf Anfrage von ZEIT ONLINE darauf, dass die Herkunftsländerleitsätze Verschlusssache seien. Daher könne zum Inhalt öffentlich nicht Stellung genommen werden.

Auf die Fragen von ZEIT ONLINE, ob die Leitsätze überhaupt zurate gezogen wurden, als das Gesetz erstellt wurde, und warum die Bundesregierung nicht alle ihr zur Verfügung stehenden kritischen Informationen in das Gesetz hat einfließen lassen, antwortete das Bundesinnenministerium nicht.

Stattdessen verweist das Ministerium auf die geringe Anerkennungsquote von Asylbewerbern aus Nordafrika und betont, dass die Einstufung als sicherer Herkunftsstaat nicht dazu führe, dass Asylanträge pauschal abgelehnt würden. Bei sicheren Herkunftsstaaten werde allerdings "zunächst kraft Gesetzes vermutet, dass ein Antragsteller aus einem solchen Staat nicht verfolgt wird". Diese Vermutung könne jedoch durch den Antragsteller im Rahmen seines Asylverfahrens widerlegt werden.

Für die Bundesregierung also ist Asyl für Flüchtlinge aus Nordafrika in Einzelfällen auch in Zukunft möglich. Gegen diese Argumentation spricht jedoch, dass in den HKL-Leitsätzen in mehreren Passagen durchaus von der Gefährdung ganzer Bevölkerungsgruppen die Rede ist: Oppositionelle, religiöse Minderheiten, Frauen, Homosexuelle.

Das Argument blendet auch aus, dass sich für die mehr als 30.000 Flüchtlinge, die seit Anfang 2015 aus diesen Ländern nach Deutschland gekommen sind, die Situation deutlich verschlechtern wird. "Wenn es stimmt, dass sich für den Einzelnen nichts ändern würde, müsste man ja auch nicht so ein Gesetz machen", sagt Volker Beck. Der migrationspolitische Sprecher der Grünen hatte sich im Frühjahr und Sommer dafür eingesetzt, dass seine Partei dem Gesetz im Bundesrat nicht zustimmt – mit Erfolg. Vor dem Hintergrund der internen Unterlagen des Bamf bezeichnet Beck die Gesetzesbegründung der Bundesregierung als "Schönfärberei".

Auch Pichl von Pro Asyl glaubt, dass die Einstufung als sicheres Herkunftsland für den Flüchtling im Asylverfahren Konsequenzen hat. "Das Gesetz dreht die Darlegungs- und Beweislast um." Flüchtlinge aus Nordafrika müssten dann nachweisen, dass gerade sie von Verfolgung bedroht sind, obwohl ihr Herkunftsstaat als sicher eingestuft wurde. "Das macht es für den Einzelnen deutlich schwerer."

Tritt das Gesetz in Kraft, würden sich auch die Lebensbedingungen derjenigen verschlechtern, die bereits in Deutschland leben und sich im Asylverfahren befinden. So erlaubt das Asylgesetz, Flüchtlinge aus sicheren Staaten länger in Erstaufnahmeeinrichtungen unterzubringen. Auch unterliegen sie einem Arbeitsverbot und dürfen nicht an Integrationskursen teilnehmen. Für Pichl zeigen die Leitlinien des Bamf, dass die Bundesregierung gegen besseres Wissen alles tue, um die Maghreb-Staaten als sicher einzustufen. "Die Aussagen in den Leitlinien stehen der öffentlichen Darstellung der Bundesregierung diametral entgegen. Das ist eine politische Entscheidung."

Aus Sicht der Kritiker gibt es eine Hoffnung: Das Gesetz könnte noch immer politisch scheitern. Eigentlich sollte das Gesetz noch vor der Sommerpause vom Bundesrat beschlossen werden. Kanzleramtschef Peter Altmaier hatte lange um die Grünen gebuhlt, deren Stimmen die Koalition für die Zustimmung braucht. Doch anders als bei der Einstufung der Balkanstaaten ließen sich die Grünen diesmal nicht auf einen Kompromiss ein, und das Gesetz verschwand im Sommerloch.

In Berlin entsteht schon ein größerer Plan

Seitdem sind zwei Bundesratssitzungen vergangen, ohne dass das Gesetz auf die Tagesordnung gesetzt worden wäre. Am kommenden Freitag findet die nächste Sitzung statt. Laut Tagesordnung wird dabei über die Sicherheit von Sportbooten abgestimmt, auch die afrikanische Schweinepest soll Thema sein. Das Gesetz über die sicheren Herkunftsstaaten kommt nicht vor. Der Grüne Volker Beck hofft daher, dass "das Gesetz im Bundesrat verhungert". Das Innenministerium betont hingegen, man halte an dem Vorhaben weiter fest. Vorstellbar ist auch, dass die Koalition das Gesetz im Bundesrat an den Grünen scheitern lässt – und ihnen dann die Schuld daran geben wird.

Im Innenministerium arbeitet man längst an einem weit größeren Plan. De Maizière möchte mit den nordafrikanischen Ländern Abschiebeabkommen beschließen und zudem einen Pakt, der dem EU-Türkei-Deal nahekommt. So sollen in Nordafrika Aufnahmelager entstehen, wohin die von Schiffen aufgebrachten Flüchtlinge geschickt würden. Die Zahl der Flüchtlinge, die in Deutschland ankommen, würde dann weiter sinken. Und wenn erst gar keine Marokkaner, Algerier und Tunesier mehr in Deutschland ankommen, werden die Beamten des Bamf auch nicht mehr zu ihren Leitlinien greifen müssen.