Die Erleichterung, aber auch die Müdigkeit sind der Bundeskanzlerin anzusehen, als sie kurz vor fünf Uhr morgens vor die Presse tritt. Die Augenlider sind schwer, der Tonfall langsam und bedächtig. Endlich hat sie etwas zur Migration zu verkünden, nach zehn Stunden Dauerverhandlung. "Wir haben uns nach langen Diskussionen auf das wohl komplizierteste Thema geeinigt, die Migration", sagt sie. Sie sei zuversichtlich, jetzt weiter an der Reform des europäischen Asylsystems arbeiten zu können. "Obwohl wir viel zu tun haben werden, um die verschiedenen Sichtweisen zu überbrücken."

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Merkel hat wohl eine ihrer aufreibendsten Sitzungen des Europäischen Rats hinter sich. Es war vor allem der italienische Ministerpräsident Guiseppe Conte, der den sonst so perfekt durchkombinierten Ablauf durcheinanderwirbelte. Während des Abendessens der Regierungschefs, die dort traditionell eine offene Aussprache ohne Mitarbeiter machen, stellte sich Conte plötzlich quer und verweigerte seine Zustimmung zu den ersten Ergebnissen des Treffens. Er wolle zunächst die für den Abend geplante Debatte über die Migrationspolitik abwarten, ließ er mitteilen. "Da ein Staat sich die Zustimmung zu den gesamten Schlussfolgerungen vorbehält, gibt es zu diesen Zeitpunkt keine Einigung", musste EU-Ratspräsident Donald Tusk zerknirscht bekannt geben.

Die Diskussion zog sich hin. Selbst italienische Fernsehmoderatorinnen können inzwischen den Namen des Bundesinnenministers souverän aussprechen ("Sähhofär"), der Streit zwischen Merkel und ihm bestimmte die Berichterstattung des Abends. In der Nacht veröffentlichte dann Frankreichs Präsident Emmanuel Macron via Twitter ein Foto, das ihn beim Durcharbeiten eines Kompromisspapiers gemeinsam mit Conte zeigte.

Doch obwohl Macron offenbar auf den Italiener und seine Forderungen einging: Auch Ungarns Premier Viktor Orbán, der einen ähnlich harten Kurs in der Flüchtlingspolitik fährt wie Italien, wollte ebenfalls nicht der Einigung zustimmen. Mehrere Male wurden spät in der Nacht die Kompromisspapiere überarbeitet. Bis dann am frühen Morgen alle 28 Regierungschefs dem Migrationskompromiss zustimmen konnten. Das Dokument enthält drei wichtige Punkte:  

1. Asylzentren außerhalb der EU

Europa will "endgültig das Geschäftsmodell der Schleuser brechen", indem Flüchtlinge auf See gerettet, dann aber in Aufnahmezentren in Nordafrika gebracht werden. Dort soll, gemeinsam mit dem UN-Flüchtlingshilfswerk UNHCR, ihr Schutzanspruch geprüft werden. In Brüssel kursiert der Vorschlag unter dem Wortungetüm disembarkation platform, also Ausschiffungszentren. In diesen Lagern soll das UNHCR dann klären, ob es sich um Wirtschaftsflüchtlinge handelt oder der Mensch realistische Chancen auf Asyl in Europa hat. Die Idee ist nicht neu, schon im Jahr 2004 hatte der damalige Innenminister Otto Schily etwas Ähnliches vorgeschlagen – und dafür viel Kritik einstecken müssen.

Politisch ist der Plan brisant, schließlich braucht es dafür die Zustimmung der Länder, in denen diese Zentren aufgebaut werden sollen. Marokko, Tunesien und Libyen aber haben bereits in den vergangenen Tagen immer wieder betont, dass sie dabei nicht mitmachen wollten. Ob sie bei ihrem Nein bleiben, wenn Milliardenzahlungen der EU locken, ist jedoch offen. Ebenso unbeantwortet ist die Frage, ob es überhaupt realisierbar und sinnvoll wäre, in so politisch fragilen Staaten wie Libyen Asylzentren einzurichten. EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker mahnt zur Zurückhaltung, um nicht den Eindruck eines "Neokolonialismus" zu erwecken. Und die Kanzlerin sagt nach der langen Nachtsitzung, sie habe "sehr viel Wert darauf gelegt, dass wir gesagt haben, wir wollen in Partnerschaft mit Afrika arbeiten".

2. Asylzentren in der EU

Brüssel - EU-Gipfel erzielt Kompromiss in Migrationspolitik Die Staats- und Regierungschefs der EU haben sich beim Gipfel in Brüssel auf eine gemeinsame Asylpolitik verständigt. Bundeskanzlerin Merkel zieht nach der Einigung ein positives Fazit. © Foto: Eric Vidal/Reuters

Absatz sechs in der Abschlusserklärung ist juristische Wortklauberei in Höchstform. Um Italien in der Flüchtlingsfrage zu entlasten, bekommt die neue Regierung unter Premier Conte eine ganz eigene und besondere Regelung: Andere EU-Staaten können freiwillig anbieten, "kontrollierte  Zentren" für Flüchtlinge einzurichten. Dort werde darüber entschieden, ob die Menschen eine Chance auf ein Asylverfahren haben oder als Wirtschaftsflüchtlinge zurück in ihr Herkunftsland müssen. Wer Aussicht auf Asyl hat, der könnte in der EU umverteilt werden, er wird also in ein anderes Land umgesiedelt und durchläuft dort ein Asylverfahren. Das alles steht zwar nicht so explizit in dem Absatz und Italien wird nicht explizit genannt. Dort heißt es nur, dass auf diejenigen, "die Anspruch auf internationalen Schutz haben", dann "das Prinzip der Solidarität" angewandt werde.

Diese Worthülsen bedeuten aber das, worauf die italienische Regierung seit Langem gedrängt hat: Die Dublin-Regelung müsse überwunden werden. Sie besagt, dass dasjenige Land für das Asylverfahren zuständig ist, welches ein Flüchtling zuerst betritt. Zwar heißt es in dem Abschlussdokument, dass das freiwillige Angebot keine Dublin-Reform vorwegnehme. Doch Italien kann den Paragraphen genauso auslegen. Für Premier Conte ist es ein riesiger Erfolg: Als EU-Novize hat er gleich eine der Grundfesten der bisherigen EU-Asylgesetzgebung ins Schwanken gebracht. Seine Vetostrategie ging auf. "Italien ist nicht mehr allein", verkündete er erfreut nach der Krisennacht.

3. Sekundärmigration

Das Thema, das vor allem Bundesinnenminister Horst Seehofer (CSU) umtreibt, ist die Sekundärmigration: Der Begriff beschreibt das Verhalten von Flüchtlingen, die zwar in einem Land Asyl beantragt haben, dann aber weiterreisen in ein anderes. Die EU-Staaten sind sich einig, dass dieses sogenannte Asylshopping das einheitliche EU-Asylsystem und den Schengenraum gefährde. Die Mitgliedstaaten sollten daher alle "internen gesetzgeberischen und administrativen Mechanismen anweisen und möglichst eng miteinander kooperieren". Das ist die Formulierung, auf die Seehofer sich nun berufe könnte, wenn er Zurückweisungen einführen will – allerdings soll er das eben nicht im Alleingang tun, sondern in Abstimmung mit anderen EU-Staaten.

Die wichtigste Frage für Deutschland lässt sich daher kaum beantworten: Befriedet das Migrationspaket die CSU? Viele Angebote sind im Paket drin. Der Außengrenzschutz wird radikal ausgebaut, es soll konsequenter abgewiesen werden, Verfahren sollen beschleunigt werden.  

Was aber völlig vage bleibt, ist die Frage der bilateralen Abkommen. Über sie verlieren die Chefs in dem Dokument kein Wort. Dennoch wurden im Verlauf des Abends zumindest einige Namen von Staaten bekannt, die bilaterale Abkommen vorgeschlagen hatten, etwa Frankreich und Ungarn. Auch Österreichs Bundeskanzler Sebastian Kurz kann Merkel auf ihrer Seite zählen. Der hatte während der Sitzung den Saal verlassen und spontan eine Pressekonferenz gegeben, in der er betonte, wie sehr er an einer europäischen Lösung interessiert sei. Das wird Merkel gern gehört haben.