Europa erlahmt

Fünf Monate lang haben die Euroländer mit der Regierung in Athen um ein neues Hilfs- und Reformprogramm gerungen. In dieser Zeit waren die Regierungschefs der 19 Eurostaaten mit fast nichts anderem beschäftigt als mit Griechenland. Eine Krisensitzung jagte die nächste, Regeln und Verträge wurden ausgelegt und gedehnt. Am Ende stand ein Kompromiss, auf den sich alle nur mit Mühen einigten. Und die Erkenntnis, dass Europa eine weitere Krise dieser Art mit seinen bisherigen Mitteln kaum durchstehen wird.

Experten und Europakenner sind schon länger der Ansicht, dass die EU in ihrer jetzigen Verfassung kaum noch in der Lage ist, mit den vielfältigen Herausforderungen fertig zu werden. Die Meinungen darüber, was getan werden müsste, gehen jedoch weit auseinander: Die einen fordern eine stärkere Integration insbesondere der Eurostaaten. Die anderen, etwa die Briten, sehen die Zukunft dagegen eher in einer Renationalisierung. Sie wollen, dass sich die EU nur auf wenige, nur gemeinsam zu lösende Aufgaben beschränkt. Im Grunde gibt es drei Lösungsansätze in der derzeitigen Situation:

1. Weitgehende Integration

Schon lange herrscht die Meinung vor, dass die Wirtschafts- und Währungsunion ohne Politische Union nicht funktionieren kann. Nur wenn die Mitgliedsstaaten ihre Wirtschafts-, Finanz- und Haushaltspolitik wesentlich stärker koordinieren, gelingt es, die Schulden- und Eurokrise zu überwinden. Die EU-Kommission oder ein neu einzusetzender  Euro-Finanzminister sollen die Aufsicht über die nationalen Haushalte bekommen und einschreiten, wenn die Mitgliedsstaaten vereinbarte Zielgrößen bei Ausgaben oder Verschuldung überschreiten. Zwar gelten durch den Fiskalpakt schon jetzt Obergrenzen für die Kreditaufnahme. Doch Sanktionen wurden bisher fast nie verhängt.

Selbst im Fall Griechenlands hat die Eurogruppe nicht verhindern können, dass die Regierung in Athen über Jahre die vereinbarten Haushaltsziele klar verfehlte. Deshalb soll der Posten des EU-Finanzministers neu geschaffen werden, lautet der Vorschlag einer von EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker angeführten Kommission. Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble plädiert sogar dafür, dass der EU-Finanzminister auch ein Durchgriffsrecht erhalten soll.

Das würde allerdings in Deutschland wie in anderen Mitgliedsländern zu einem ernsten Verfassungskonflikt führen. Denn das Bundesverfassungsgericht hat in mehreren Urteilen bekräftigt, dass es die Grenze des Grundgesetzes erreicht sieht, wenn die europäische Integration das Haushaltsrecht des Bundestages aushebelt.

Manche der Integrationisten fordern auch eine europäische Regierung. Bisher ist die EU-Kommission eher eine oberste europäische Verwaltung, auch wenn sie sich unter Juncker als "politisches" Organ versteht. Doch die oberste Macht in der Gemeinschaft haben nach wie vor die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat, wie sich auch in der Griechenland-Krise wieder gezeigt hat. Sie sind jedoch nur ihren nationalen Parlamenten gegenüber verantwortlich und von diesen demokratisch legitimiert. Frankreichs Präsident François Hollande brachte deshalb die Idee ins Spiel, dass ein eigenes Parlament für die Eurozone geschaffen werden müsste.

Da jedoch die Regierungschefs nicht auf ihre Machtposition verzichten werden, zumal die im Verlauf der Eurokrise eher noch stärker geworden ist, wird es wohl weiterhin auf ein Nebeneinander und Zusammenwirken von Rat, Kommission und Europaparlament hinauslaufen. Eine gemeinsame Regierung könnte es erst geben, wenn es irgendwann einen europäischen Bundesstaat gibt. Bis dahin werden die nationalen Regierungen gemeinsam mit der Kommission faktisch diese Aufgabe erfüllen. Das politische Übergewicht haben dabei die Regierungschefs. Und sie haben jeweils eine Rückbindung an die nationalen Parlamente und das EU-Parlament.

Auch die immer wieder ins Gespräch gebrachte Direktwahl des EU-Kommissionspräsidenten ist wenig sinnvoll, solange er nicht wirklich der Chef einer europäischen Regierung ist. Alles andere würde nur zur Enttäuschung bei den Wählern führen.

Eine paar integrationswillige Staaten gehen voran

Alle Überlegungen für einen grundlegenden Umbau der EU bergen jedoch das Problem, dass  die bestehenden EU-Verträge und zum Teil auch nationale Verfassungen dafür in langwierigen Verfahren geändert werden müssten. Alle 28 EU-Staaten müssten zustimmen und die Änderungen ratifzieren, in einigen Ländern durch Volksabstimmungen – mit höchst ungewissem Ausgang. Schon der Verfassungsvertrag von 2000 war daran gescheitert, und die Stimmung der Bevölkerung in den meisten Mitgliedsstaaten spricht nicht dafür, dass sie auf absehbare Zeit für einen großen europäischen Integrationssprung votieren würden.

Moderater wäre daher Lösung Nummer zwei:

2. Unterschiedliche Geschwindigkeiten

Dieses Modell nimmt auf die Vorbehalte in den einzelnen Ländern Rücksicht. Vorgeschlagen wird ein stufenweises Vorgehen. Wolfgang Schäuble hat es bereits vor etlichen Jahren als ein Europa der zwei Geschwindigkeiten formuliert: Ein Kern von integrationswilligen Staaten geht voran, die anderen können später dazustoßen. Nach diesem Muster wurde zum Beispiel 1985 das Schengen-Abkommen zum Wegfall der Grenzkontrollen geschlossen. Inzwischen gehören ihm alle EU-Staaten an, außerdem Großbritannien und Irland. Auch die Währungsunion besteht aus einer solchen Kerngruppe, zu der heute 19 der 28 EU-Staaten gehören. Weitere Länder wie Polen wollen ihr noch beitreten. Großbritannien und Dänemark dagegen haben durch Opt-out-Klauseln für sich ausgeschlossen, den Euro zu übernehmen.

Der europäische Fiskalpakt wurde ebenfalls nicht von allen EU-Staaten verabschiedet, da sich insbesondere Großbritannien dagegen gewehrt hatte. Stattdessen wurde er als völkerrechtlicher Vertrag zwischen nur 25 Staaten geschlossen. Das zeigt die Probleme einer differenzierten Integration: Europa zerfällt in verschiedene Teilgruppen, zum Teil bleiben einige den bestehenden Verträgen fern. Und immer wenn eine Avantgarde von Ländern voranschreitet, besteht die Gefahr einer Spaltung.

Im Fall Griechenlands kam noch eines erschwerend hinzu: Die ganze Philosophie der EU beruht darauf, dass die europäische Integration stetig voranschreitet. Rückschritte sind in den Verträgen nicht vorgesehen, deshalb auch kein Grexit. Aber was passiert, wenn man diese Tür einmal aufstieße? Würden sich andere Länder dann womöglich auch wieder aus dem Schengen-Abkommen verabschieden und wieder Grenzkontrollen einführen? Oder den europäischen Haftbefehl boykottieren? Und umgekehrt: Was ist, wenn kein Land vorangehen will, wie beim Verteilungsschlüssel zur gerechten Verteilung der Flüchtlinge?

Faktisch besteht die EU schon jetzt aus einem Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten. Das Kerngruppen-Modell hat sich bewährt, weil es für Länder, die zuerst nicht mitmachen, oft attraktiv ist, sich später anzuschließen. So kann sich die EU weiterentwickeln, ohne dass einige Zauderer sie bremsen können. Die Beispiele zeigen allerdings auch, dass die EU in vielen Bereichen Regeln braucht, die für alle verbindlich sind. Und dass sie auch die Möglichkeit eines Ausscheidens regeln muss. Für die Eurozone heißt das, es muss eine Insolvenzordnung für Staaten geben.

Oder gelingt all das nicht? Dann bleibt Modell drei:

3. Weiter wie bisher

Scheitert ein großer Integrationssprung, weil die meisten EU-Länder nicht bereit sind, weitere Kompetenzen abzugeben, und stößt auch das Modell der unterschiedlichen Geschwindigkeiten an seine Grenzen, dann bleibt nur das Verfahren, mit dem sich die EU bisher zumeist weiterentwickelt hat – Schrittchen für Schrittchen: Änderungen geschehen auf Basis der bestehenden Verträge oder durch begrenzte Vertragsanpassungen. So wurde als Reaktion auf die Schuldenkrise der Stabilitätspakt verschärft. Und der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) wurde geschaffen. Grundlegende Reformen, die eigentlich nötig gewesen wären, um die große Gemeinschaft der 28 handlungsfähig und krisenfester zu machen, sind allerdings in diesem Rahmen unmöglich.

Solche schrittweisen Änderungen aber lösen das Kernproblem der EU nicht: ihre Legitimationskrise. Immer mehr Bürger zweifeln an den Maßnahmen in der Schuldenkrise, sie fragen, ob die Verantwortlichen in Brüssel und den Hauptstädten überhaupt demokratisch legitimiert sind, um solche Entscheidungen zu treffen. Dieser Zweifel lässt sich allerdings auch mit noch stärkerer Integration nicht aushebeln. Letztere würde die EU zwar in die Lage versetzen, frühzeitig auf Krisen zu reagieren. Aber das würde die europaskeptischen Bürger wohl erst recht gegen den "Moloch Brüssel" aufbringen.