Die nicht endende Zuwanderung über das Mittelmeer hat Martin Schulz dazu bewegt, die europäische Flüchtlingspolitik zum Thema im deutschen Wahlkampf zu machen. Er verwies auf die Größe der ungelösten Probleme und erregte Aufmerksamkeit mit dem Vorschlag, EU-Finanzhilfen an Mitgliedsstaaten mit deren Solidarität in der Migrationsfrage zu verknüpfen.

Seit mehr als einem Jahr erwägen deutsche und europäische Institutionen finanzielle Druckmittel gegenüber osteuropäischen Staaten, die sich einer Verteilung von Flüchtlingen in der EU grundsätzlich verweigern. Im März 2017 wurden vergleichbare Warnungen vom österreichischen Kanzler Christian Kern erneut öffentlich vorgebracht. Konkrete Schritte erfolgten jedoch bisher nicht. Dies liegt vor allem daran, dass eine kurzfristige Streichung von EU-Fördergeldern weder rechtlich noch politisch umsetzbar ist. 

Zunächst operiert die EU mit mehrjährigen Finanzrahmen, die die Förderprogramme für strukturschwache Regionen und entsprechend Antragsmöglichkeiten für die Mitgliedsstaaten im Voraus definieren. Der aktuelle Finanzrahmen läuft von 2014 bis 2020. Somit kann also erst in den kommenden ein bis zwei Jahren politisch verhandelt werden, ob nach dem Jahr 2021 die Vergabe von EU Mitteln mit Anstrengungen in der Flüchtlingskrise verknüpft werden sollte. Bei genauem Hinsehen scheint dies die Aussage im Zehn-Punkte-Plan Martin Schulz zu sein, also die Schaffung positiver Anreize und besonderer Förderprogramme für Länder und Kommunen, die sich für Zuwanderung öffnen. 

Auch wenn dabei nicht direkt von Streichungen die Rede ist, würde dies sehr wahrscheinlich eine Verlagerung der Mittel zu Ungunsten osteuropäischer Länder zur Folge haben. Dabei ist zu bedenken, dass auch andere EU Mitgliedsstaaten Vorbehalte gegenüber der Verteilung von Flüchtlingen haben und konservative Interessen verfolgen. Dies gilt insbesondere für die Gruppe der sogenannten Nettozahler, die nicht nur Deutschland und Italien umfasst. Die Nettozahler müssen nämlich nach 2019 den Ausfall Großbritanniens auffangen und somit wenig Bereitschaft für eine zusätzliche Steigerung des EU Budgets zeigen. Die Flüchtlingsfrage würde vermutlich als unnötiger Störfaktor bei dieser ohnehin schwierigen Anpassung behandelt.

Denn am Ende ist eine einstimmige Entscheidung aller EU-Mitgliedsländer nötig, um einen neuen langjährigen Finanzrahmen zu verabschieden. Ein konsequent harter Kurs gegenüber osteuropäischen Ländern würde dabei eine Blockade verursachen. In diesem Fall – der mehrfach in der Vergangenheit bei der Diskussion zwischen Großbritannien und Frankreich zum Umfang der Agrarhilfen drohte – würde der aktuelle EU-Haushalt ohne Anpassung fortgeschrieben.

Somit bleibt zur Sanktionierung nur das reguläre Vertragsverletzungsverfahren. Ein solches Verfahren leitete die EU-Kommission Mitte Juni gegen Polen, Ungarn und Tschechien ein, da diese Staaten grundsätzlich keinen Beitrag zur 2015 beschlossenen einmaligen Umverteilung von bis zu 160.000 Personen aus Griechenland und Italien leisten wollen. Am Ende eines mehrstufigen Prozesses könnten empfindliche finanzielle Strafen durch den europäischen Gerichtshof verhängt werden, die für größere Länder wie Polen sich auf mehr als hunderttausend Euro pro Tag belaufen könnten.

Der Vorrang von EU-Recht

Ungarn und die Slovakei versuchen ihrerseits, den gesamten EU-Mechanismus vor dem europäischen Gerichtshof für ungültig und illegal erklären zu lassen. Gestern erklärte jedoch der zuständige Generalanwalt des Gerichtshofs, dass diese Anfechtung in allen Punkten zurückzuweisen sei. Der Gerichtshof folgt in der Regel den entsprechenden Plädoyers seiner Generalanwälte, was in diesem Fall besonders wahrscheinlich ist. Aber selbst wenn das Vertragsverletzungsverfahren deshalb weiterlaufen kann, ist der Weg zu endgültigen Verurteilung und Verpflichtung von Strafzahlungen immer noch lang. Deshalb stellte die Kommission bei der Einleitung des Verfahrens ausdrücklich klar, dass die Verpflichtung zur Aufnahme von Flüchtlingen fortbesteht, selbst wenn die rechtliche Grundlage des einmaligen Verteilungsmechanismus im September 2017 erlischt. Es könnte also die Situation eintreten, dass Personen, die bis September 2017 in Italien gelandet sind, in den kommenden zwei bis drei Jahre in andere EU-Mitgliedsländer verteilt werden.

Dies mag zwar ein wichtiges Signal der Gültigkeit und des Vorrangs von EU-Recht sein, hilft aber den Erstaufnahmeländer sehr wenig. Nach neuestem Umsetzungsbericht des Verteilungsmechanismus sind trotz wachsender Bereitschaft anderer Mitgliedsstaaten immer noch nur knapp 25.000 Personen aus Griechenland und Italien umverteilt worden, während ursprünglich bis zu 160.000 angedacht waren. Selbst wenn aufgrund sinkender Anerkennungsquoten von Flüchtlingen die angepeilten Verteilungszahlen stark nach unten korrigiert wurden, kann dies alles nur ein symbolischer Beitrag sein.  Allein für die erste Hälfte des Jahres 2017 kamen bereits mehr als 90.000 Ankommende in Italien hinzu.

Fälle mit geringer Bleibeperspektive schnell und rechtlich sauber entscheiden

Die Reform des Dublin-Regimes, die einen permanenten Lastenausgleich für Aufnahmeländer schaffen soll, bleibt im politischen Entscheidungsprozess nach wie vor blockiert und würde ebenso wenig einen Befreiungsschlag darstellen. Italien würde aufgrund seiner Größe weiterhin permanent stark beansprucht, während die Zuständigkeit der Grenzländer für die Erstprüfung von Asylgesuchen zusätzlich zementiert würde. Vor allem bleibt die ungelöste Herausforderung im Umgang mit sogenannten gemischten Migrationsströmen, die neben Schutzsuchenden auch viele Personen mit wirtschaftlichen Interessen beinhalten. Bei irregulär Eingereisten mit geringer Bleibeperspektive müsse schnell und rechtlich sauber entschieden werden und diese in Kooperation mit den Herkunftsstaaten zurückgeführt werden. Zu diesem Zweck gilt es jetzt weitere Programme zur legalen Migration und zur Visaerleichterung zu schaffen, um Herkunfts- und Transitstaaten konstruktiv und nachhaltig einzubinden. Die EU und einige Mitgliedsstaaten haben dies durchaus erkannt. Die dafür notwendigen Verhandlungen sind aber langwierig und sensibel, sowohl innerhalb der EU wie mit den jeweils sehr unterschiedlichen Drittländern. 

Die EU sieht sich deshalb auf kurze Sicht dazu gedrängt, weiterhin auf den Ausbau der Grenzsicherung in Libyen zu setzen. Die damit verbundenen schwerwiegenden Probleme bei der Wahrung von Menschenrechten sind allen Akteuren bekannt und sollten nicht durch Diskussionen um die Rolle von NGOs bei der Seenotrettung verschleiert werden. Vielmehr ist es zu begrüßen, dass Programme des UNHCR zur legalen Ansiedlung von Flüchtlingskontingenten in verschiedene EU Mitgliedsstaaten stetig auf mehrere Zehntausend Personen pro Jahr anwachsen.

Gleichzeitig müssen möglichst viele EU-Mitgliedsstaaten Italien jetzt in freiwilligen Formaten entlasten. Deutschland erklärte sich jüngst bereit, seine freiwillige monatliche Übernahme von 500 Flüchtlingen aus Italien auf 750 zu erhöhen. Andere Mitgliedsstaaten wie Frankreich und Spanien sollten in den kommenden Wochen und Monaten vergleichbare Programme auflegen, oder sich doch konzilianter gegenüber der italienischen Forderung zeigen, Häfen für Schiffe mit Flüchtlinge zu öffnen. Es ist davon auszugehen, dass auch Martin Schulz bei seinem aktuellen Besuch in Italien vergleichbare Appelle zur freiwilligen Solidarität unterstreicht. 

Zumindest sollte die möglicherweise ansteigende irreguläre Weiterwanderung von Migranten in andere Schengenländer keine martialische Abwehrreaktionen auslösen, wie es leider in Österreich am Brenner mehrfach signalisiert wurde. Zwischen der Angst vor dem staatlichem Kontrollverlust und der lückenlosen Kontrolle von Grenzübergängen besteht ein konstruktiver Raum zur Problembewältigung. Freiwillige Selbsteintritte für Asylgesuche, die erst in anderen EU Staaten gestellte werden, und eine gewisse Toleranz gegenüber der Mobilität von in Italien angelandeten Schutzsuchenden sind notwendig, zumindest bis viele parallel laufende EU-Reformen des Flüchtlings- und Asylrechts zum Abschluss gebracht werden, die nächsten italienischen Parlamentswahlen im Frühjahr 2018 durchgeführt wurden und sich dann hoffentlich auch die Situation in Libyen etwas stabilisieren konnte.