Die Logik ist simpel: Europa muss seine Außengrenzen besser schützen – dann braucht es auch keine Grenzkontrollen innerhalb der EU. Es ist deshalb auch das Anliegen, das der österreichische Bundeskanzler seit Beginn seiner EU-Ratspräsidentschaft fast mantrahaft vor sich herträgt – unterstützt von Deutschland und anderen EU-Mitgliedsstaaten. An diesem Mittwochabend werden Europas Staats- und Regierungschefs das Thema Migration auf Drängen von Österreich dann auch beim informellen EU-Gipfel in Salzburg diskutieren. Erst am Wochenende war Kurz zu Besuch bei Angela Merkel in Berlin, um gemeinsame Positionen abzustimmen.

Der Vorschlag, den die EU-Kommission zu diesem Thema präsentiert, hat es in sich. Um eine "echte, richtige, effiziente Grenzschutzpolizei" (EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker) aufzubauen, soll die europäische Grenzschutzagentur Frontex in den kommenden zwei Jahren im großen Stil finanziell und personell aufgestockt werden: von aktuell 1.200 Mitarbeitern auf 10.000 Einsatzkräfte. Von ihnen sollen 3.000 direkt bei Frontex arbeiten. Das wäre ein Novum, denn bislang arbeiten für Frontex ausgeliehene Beamte der Nationalstaaten – und zwar unter der Kontrolle des jeweiligen Einsatzlandes. Auch das Budget soll drastisch erhöht werden, auf 11,3 Milliarden Euro für die Jahre 2021 bis 2027.

Besonders heikel ist der Punkt, dass die Frontex-Beamten künftig hoheitliche Aufgaben an den Außengrenzen übernehmen sollen, die bislang bei den Mitgliedsstaaten liegen: die Einreise gestatten oder verweigern, Reisedokumente abstempeln oder Patrouillen an den Grenzen durchführen und Personen aufgreifen. Von "Souveränitätsverzicht" spricht man in der EU-Kommission. Der Entwurf sieht ebenfalls vor, dass im absoluten Notfall die Frontex-Beamten auch ohne eine Anfrage eines EU-Mitgliedsstaates den Grenzschutz eines Landes übernehmen können. "Das ist ein bedeutender Vorschlag", sagt Marie De Somer, Migrationsexpertin am European Policy Center in Brüssel. "Er wird sicherlich für Konflikte sorgen, denn bislang gehört Grenzschutz in den Bereich der nationalen Souveränität eines Mitgliedsstaates."

Neu ist auch der Plan, dass die Frontex-Beamten "zur legitimen Selbstverteidigung und zur legitimen Verteidigung des Teams", wie die Kommission erklärt, sogar eine Waffe tragen können. Dafür soll es aber der Zustimmung des Landes bedürfen, in dem sie im Einsatz sind.

Warum dieser radikale Vorschlag – und warum gerade jetzt? Man muss ihn in das große Bild einordnen, ist Raphael Bossong überzeugt, der als Experte für EU-Migrationspolitik und Grenzsicherung bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin arbeitet. Die EU hoffe, mit dem symbolträchtigen Vorstoß Vertrauen zurückzugewinnen. "Das Nahziel ist, überhaupt eine europäische Einigung auf etwas hinzubekommen, weil alles andere blockiert ist." Vielleicht würden sich dann Mitgliedsstaaten untereinander etwas weniger beschuldigen, ihre Arbeit an der Außengrenze nicht zu machen.

Der Schengenraum in Europa

Seit Jahren gibt es keine Fortschritte bei der Umverteilung von Flüchtlingen innerhalb der EU. Gerade osteuropäische Staaten wie Ungarn weigern sich seit 2015, nach einem festgelegten Schlüssel Flüchtlinge aufzunehmen – obwohl sie dazu verpflichtet sind. Und auch die Reform der Dublin-Regelungen ist festgefahren. Ob eine Einigung beim Thema Außengrenzschutz hilfreich ist, um die Migrationsfrage zu lösen, bezweifeln Experten. "Man wird die EU-Grenzen nie komplett schließen können", sagt De Somer. "Die politische Rechte schafft so das Narrativ, dass die EU nicht genügend macht – und kann das endlos weiter behaupten." Wegen rechtspopulistischer Parteien bestimmt das Migrationsthema weiterhin in vielen EU-Ländern die politische Debatte. Dabei ist die Zahl der Flüchtlinge, die in der EU Asyl beantragen, im Vergleich zum Krisenjahr 2015 deutlich zurückgegangen.

Vergangene Woche hatte EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker den Frontex-Vorschlag während seiner Rede vor dem EU-Parlament aufgebracht. Wie brisant der Plan ist, zeigt sich bereits an den ersten Reaktionen: Ungarns Premier Viktor Orbán tat den Vorschlag als "pro-Immigration" ab und warnte vor bezahlten Söldnern der EU. Die Idee helfe nur Merkel, noch mehr Flüchtlinge nach Europa kommen zu lassen. Ähnlich kritisch sind auch die Tschechische Republik und die Slowakei. Peter Pellegrini, Ministerpräsident der Slowakei, warnte sogar davor, dass so unter dem Label von Frontex eine kleine europäische Armee entstehe – ein Vergleich, den Fachleute für falsch halten: "Landesverteidigung mit einer Armee ist immer noch etwas grundsätzlich anderes als Grenzkontrollen", sagt De Somer.