Die überforderte Behörde – Seite 1

In einem Waldstück ganz im Norden von Serbien wartet im Dezember 2016 eine Gruppe von Afghanen: Sie haben vor, unerlaubt die Grenze zu Ungarn und damit zur EU zu übertreten. Doch ungarische Polizisten werden auf die Flüchtlinge aufmerksam. Die Grenzschützer, so erzählt es einer der Jugendlichen später UN-Flüchtlingshelfern, hätten zuerst Hunde auf die Gruppe gehetzt, dann seien sie selbst nähergekommen. Sie hätten mit Pfefferspray gesprüht und ihn und seine Leute geschlagen.

Solche Menschenrechtsverletzungen passieren immer wieder an der ungarisch-serbischen Grenze – und das, wie Recherchen des ARD-Magazins report München, von Correctiv und anderen Medien ergeben haben, sogar unter den Augen der EU-Grenzsicherung Frontex. Die Behörde wurde eigens eingesetzt, um die Arbeit der nationalen Grenzpolizisten an den europäischen Außengrenzen zu unterstützen. Diesem Auftrag wird Frontex laut den aktuellen Recherchen nicht gerecht – im Gegenteil: Sogar eigene Mitarbeiter sollen die Richtlinien des Hauses missachtet und Minderjährige ohne Begleitung von Erwachsenen abgeschoben haben.

Ist die Behörde, die von den Mitgliedsstaaten zuletzt mit immer mehr Mitteln und Personal ausgestattet wurde, überfordert? Hat sie alle Warnungen ignoriert, dass Frontex im Zuge des Umbaus die Kontrolle über die Einhaltung von Grundrechten verlieren könnte? "Wenn Frontex mehr Aufgaben beim europäischen Grenzschutz übernehmen soll, muss sich die Grenzschutzagentur auch zur Verantwortung ziehen lassen", hatte die deutsche EU-Abgeordnete der Grünen Ska Keller etwa im Februar gewarnt.

Milliarden- statt Millionenbudget

Seit 2005 gibt es die Grenzschutzagentur, doch vor allem seit den hohen Migrationszahlen der vergangenen Jahre hat sich die Behörde sehr verändert. 370 Mitarbeiter und ein Jahresbudget von 142 Millionen Euro zählte Frontex vor vier Jahren – heute sind es 1.500 Mitarbeiter und 330 Millionen Euro. Die Agentur soll die nationalen Grenzpolizeien der EU-Länder beraten und unterstützen, darf aber nicht selbst eingreifen. Ihre Mitarbeiter rekrutiert sie vor allem aus den Polizeien der Mitgliedsstaaten. Aus Deutschland sind 105 Einsatzkräfte der Bundes- und Länderpolizei und des Zolls im Einsatz, vor allem in Griechenland und Bulgarien.

Angesichts des wachsenden Migrationsdrucks gen Europa entschied die EU 2016, ihre Grenzschutzagentur zu reformieren. Neben mehr Budget und mehr Personal erhielt Frontex das Recht, auch eigenständig zu handeln – etwa Einreisen zu verweigern oder Patrouillen zu fahren. Frontex-Chef Fabrice Leggeri bezeichnete dies einmal als den ersten Schritt hin zu einer "echten EU-Grenzpolizei" – wovon die Agentur allerdings noch weit entfernt ist.

Die EU-Mitgliedsländer kommen dem Umbau kaum hinterher. Frontex kritisierte, dass sie zu wenig zusätzliche Mitarbeiter für die gemeinsamen Einsätze abstellen würden. Trotzdem entschied die EU erst im vergangenen Jahr, die Agentur erneut aufzustocken: Bis 2027 soll Frontex auf 10.000 Einsatzkräfte wachsen und ein Milliardenbudget erhalten. Die designierte EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen setzte sogar noch eins drauf und kündigte an, sie würde das Ziel gerne schon bis 2024 erreichen. 

Eine echte externe Kontrolle fehlt

Doch selbst in eigenen Gremien gibt es Zweifel, ob die Behörde dem Tempo des Umbaus auch tatsächlich standhalten kann. "Frontex steht vor der Herausforderung, bei der massiven Ausweitung seines Mandats immer sicherzustellen, dass die Menschenrechte der Migrantinnen und Migranten, die aufgegriffen oder zurückgeführt werden, vollumfänglich gesichert sind", sagt Stefan Keßler, Vertreter der Zivilorganisation Jesuiten-Flüchtlingsdienst und einer der Vorsitzenden des Frontex-Konsultativforums. Das Gremium berät Frontex in Grundrechtsfragen. Dazu zwingen, die Ratschläge anzunehmen, kann es die Agentur allerdings nicht. Keßler kritisiert ähnlich wie das EU-Parlament, dass die vorhandenen Kontrollorgane bei Frontex nicht mit der Agentur mitgewachsen sind. "Die massive Steigerung an finanziellen Mitteln und Personal für Frontex und das verhältnismäßig kleine Personal für das Büro der Menschenrechtsbeauftragten – da passt das eine mit dem anderen nicht so gut zusammen", sagt Keßler.

Die Behörde wies die jüngsten Vorwürfe allerdings zurück. "Frontex bestreitet kategorisch jede Beteiligung seiner Beamten an Verletzungen der Grundrechte", heißt es in einer Stellungnahme. Bislang sei über das offizielle Beschwerdeformular keine einzige Beschwerde gegen Frontex-Beamte eingegangen. Es klang wie eine Standardantwort. Dass die bekannt gewordenen Vorwürfe sich ebenfalls auf interne Frontex-Berichte berufen, kommentierte die Agentur nicht. Die EU-Kommission kündigte derweil an, den Anschuldigungen gemeinsam mit Frontex nachzugehen. "Jede Form von Gewalt an oder Missbrauch von Migranten und Flüchtlingen ist inakzeptabel", sagte eine Sprecherin.

Für Frontex ist es einfach, die Verantwortung auf andere zu schieben. "Frontex kommt kaum selber in die Schusslinie, nur der Einsatzstaat kann zur Rechenschaft gezogen werden oder der Staat, der die Grenzbeamten entsendet", sagt etwa Raphael Bossong, der für die Stiftung Wissenschaft und Politik zur EU-Grenzpolitik forscht. Tatsächlich kann sich die Agentur darauf berufen, keine Weisungsbefugnis für nationale Grenzbeamte zu haben oder selbst ermitteln zu dürfen. Auch die Ahndung der Menschenrechtsverletzungen liegt allein bei den Mitgliedsstaaten.

Pflicht zur Berichterstattung gestiegen

Im Extremfall könnte Frontex einen Einsatz in einem EU-Land abbrechen, um Fehlverhalten zu sanktionieren. Dann würde dort aber niemand mehr Fehlverhalten an den Grenzen dokumentieren, lautet das Gegenargument der Grenzschutzagentur. "Dieses Argument hätte dann einen Wert, wenn die Präsenz und die Dokumentation von Frontex tatsächlich zu Konsequenzen führen würden", sagt Keßler. Auch hier gilt: Sanktionieren kann nur die nationale Justiz eines EU-Landes oder die EU-Kommission mit einem Rechtsstaatsverfahren gegen ein ganzes Land. Frontex aber fehlt genau dafür die Kompetenz. Um das zu ändern, wäre eine gemeinsame Entscheidung der EU-Mitgliedsstaaten notwendig. Zurzeit wird an einem neuen Rechtsrahmen für Frontex gefeilt. Dieser soll auch regeln, wie Frontex im Falle von Fehlverhalten haftbar gemacht werden kann und ob auch Mitarbeiter zur Rechenschaft gezogen werden können.

Die EU-Kommission verweist ihrerseits auf seit 2016 bestehende Schutzvorkehrungen, die gewährleisten sollen, dass Menschenrechte beim Einsatz der Frontex-Beamten gewahrt blieben. Für ihre internen Hüter der Grundrechte geht das allerdings noch nicht weit genug: "Frontex hat zwar eine stärkere Berichtspflicht, aber damit ist immer noch keine Kontrolle verbunden", moniert Stefan Keßler vom Konsultativforum. So muss die Behörde mittlerweile mehr dokumentieren als vor 2016 und hat die Verpflichtung, auf Anfrage vor dem EU-Parlament zu erscheinen und Rechenschaft abzulegen.

Genau das wollen die Grünen im Europaparlament nach der Sommerpause beantragen. In einer öffentlichen Anhörung zur Lage an den EU-Außengrenzen soll dann auch Frontex-Chef Fabrice Leggeri zu den Vorwürfen Stellung nehmen.