Akten zu schwärzen, ist nur ein Weg, um die Aufklärung eines Überwachungsskandals zu erschweren. Man kann sie auch gar nicht erst liefern. Die Mitglieder des Untersuchungsausschusses zur Zusammenarbeit von NSA und BND haben inzwischen erfahren, dass Hunderte Aktenordner zu dem Thema noch gar nicht an den Bundestag geschickt wurden. Die Geheimdienste und das Kanzleramt halten sie mit der Begründung zurück, in den Dokumenten seien ausländische Interessen berührt, daher müssten die entsprechenden Länder zuerst einmal gefragt werden, ob die Aufklärer des Parlaments in die Akten schauen dürften.

Die Opposition regt das auf. Konstantin von Notz, der für die Grünen im Ausschuss sitzt, äußert gar den Verdacht, "dass die Regierung dem Untersuchungsausschuss strukturiert massenhaft Daten vorenthält". Es sei nicht nachvollziehbar, warum man die Akten nicht sehen könne. Auch die Fraktion der Linken kritisiert das. Man habe noch nicht einmal einen Aktenplan oder eine Titelübersicht bekommen, um abschätzen zu können, um welche Akten und Themen es sich handele, sagt Ausschuss-Obfrau Martina Renner.

Das Ganze heißt Konsultationsverfahren oder auch Einzelkonsultationsverfahren. Hat sich beispielsweise ein deutscher Geheimdienstler mit einem amerikanischen Geheimdienstler getroffen und über geheime Dinge geredet, wird darüber hinterher von einem deutschen Geheimdienstler selbstverständlich ein Aktenvermerk angelegt. Das ist wohlgemerkt eine deutsche Akte, die von einem deutschen Beamten angefertigt wurde. Trotzdem argumentiert das Bundeskanzleramt, der Untersuchungsausschuss des deutschen Bundestages dürfe diese Akte nicht sehen, zuerst müsse der Geheimdienst des Landes konsultiert werden, mit dem man sich dabei getroffen hatte.

Das Gleiche gilt auch für Abkommen, die Dienste untereinander geschlossen haben. Offensichtlich hat der BND eine größere Zahl von Vereinbarungen mit anderen Geheimdiensten getroffen, in denen Art und Umfang der Zusammenarbeit definiert sind. Für den Parlamentarischen Ausschuss, der erfahren will, ob der BND ohne Rechtsgrundlage und damit illegal mit anderen zusammen spioniert, wären diese Vereinbarungen natürlich interessant. Doch das Kanzleramt verweist auf das Konsultationsverfahren und schweigt.

Betroffen sind laut Bundesregierung eine dreistellige Zahl von BND-Akten und eine zweistellige Zahl von Aktenordnern aus dem Bundesamt für Verfassungsschutz. Aktenordner, nicht einzelne Seiten. Um wie viele Papiere es sich genau handelt, sagt die Bundesregierung nicht.

In Geheimschutzabkommen geregelt

Der Vorsitzende des Untersuchungsausschusses, Patrick Sensburg (CDU), sagt, er verstehe die Kritik der Opposition "zumindest etwas". Aber man müsse auch die Bundesregierung verstehen. Wenn zwei Seiten ein Abkommen verhandelten, hätten nun einmal beide Seiten ein Recht darauf, den Umgang damit zu regeln. "Da kann ich nicht einfach sagen: Das ist eine deutsche Akte, das gebe ich raus." Sonst könne man ja alle Akten einfach in einen deutschen Aktendeckel stecken und weitergeben. Im Übrigen sei dieses Verfahren in den sogenannten Geheimschutzabkommen geregelt und ein international üblicher Vorgang.

Hier findet sich beispielsweise eine Liste der Länder, mit denen Deutschland solche Verträge hat. Die sind auch kein Geheimnis. Deutschland hat in bilateralen Verträgen mit Australien, mit den USA und mit Großbritannien festgelegt, wie gemeinsame Geheimnisse behandelt werden sollen. Das britische und das australische Geheimschutzabkommen wurden im Bundesgesetzblatt veröffentlicht und sind jedem zugänglich, samt einer Änderung aus dem Jahr 2014, das amerikanische liegt zumindest dem Untersuchungsausschuss vor.

Im britischen Abkommen beispielsweise steht in Paragraf zwei, Absatz sieben: Sofern die andere Seite nicht schriftlich zugestimmt habe, dürfe die Regierung "Verschlusssachen weder bekannt geben oder nutzen noch ihre Bekanntgabe oder Nutzung gestatten".

NSA-Ausschuss darf jede geheime Akte lesen

Doch gibt es ein großes Aber, das die Kritik der Opposition plausibel macht – der Untersuchungsausschuss ist im Zweifel nicht öffentlich. Seine Mitglieder dürfen deutsche Akten mit der höchsten Geheimhaltungsstufe lesen. Und nach den Regeln der Geheimschutzabkommen muss die Bundesregierung die Gegenseite gar nicht fragen, da sie die Akten nicht "öffentlich" macht, wenn sie sie an den Ausschuss weitergibt. Im Zweifel könne jede Sitzung des Untersuchungsausschusses auch geheim abgehalten werden, sagen die Grünen, die Akten aber komplett zurückzuhalten, sei keine Option und dafür gebe es auch keine Rechtsgrundlage.

Es gibt tatsächlich keine Regelungen, nach welchen Kriterien Akten unter diese Sperre fallen. Die Dienste entscheiden selbst, bei welchem Vorgang die Gegenseite gefragt werden soll oder nicht. Damit ist auch keine Kontrolle möglich, ob sie dabei zu weit gehen.

Das kann durchaus als geschickter Schachzug gelten, der zeigt, wie die Geheimdienste international zusammenarbeiten. Einerseits tauschen sie Informationen: Was der eine nicht erfahren kann oder aus rechtlichen Gründen nicht erfahren darf, besorgt der andere und leitet es dann weiter. Dieser Ringtausch wurde bereits mehrfach kritisiert.

Doch gibt es andererseits offensichtlich einen zweiten Kreislauf – um sich gegenseitig zu decken. Im Zusammenhang mit einem Untersuchungsausschuss ist das neu. Beim letzten Ausschuss zum Thema BND urteilte sogar das Bundesverfassungsgericht, dass dem Parlament keine Akten vorenthalten werden dürfen, weil es genau wie die Regierung dem Staatswohl verpflichtet sei.

Das Verfahren an sich aber ist bereits erprobt. Im Schengen-Raum wird es genutzt, um Betroffenen zu verschweigen, warum sie kein Visum bekommen.

"Das kann sich das Parlament nicht bieten lassen"

Das betrifft Menschen, die aus einem Land wie beispielsweise Afghanistan oder dem Iran kommen – die vollständige Liste der infrage kommenden Länder steht hier – und in Europa ein Visum beantragen. Das Land, bei dem das Visum beantragt wurde, befragt im sogenannten Schengen-Konsultationsverfahren alle anderen Schengen-Länder, ob eines davon etwas dagegen hat, diesem Menschen ein Visum zu geben. Sagt auch nur ein Land nein, wird das Visum abgelehnt – und mit der Begründung, Interessen fremder Staaten seien betroffen, wird dem Visumsteller die Auskunft verweigert, welches Land ihn nicht haben wollte. Der Betroffene hat somit keine Chance, sich gegen die Ablehnung seines Visums zu wehren.

Die Mitglieder des Untersuchungsausschusses fühlen sich dadurch nun geradezu provoziert. "Damit wird Geheimdienstarbeit parlamentarisch tabuisiert", sagt Hans-Christian Ströbele von den Grünen. Und kündigt an, im Zweifel dagegen vor dem Bundesverfassungsgericht zu klagen. "Wenn wir das durchgehen lassen, werden sie das bei jedem Untersuchungsausschuss wieder machen", sagt von Notz. "Das kann sich das Parlament nicht bieten lassen."

Sensburg hält nichts davon, sich mit Klagen "zu verkämpfen". Er schlägt als Kompromiss das sogenannte Treptow-Verfahren vor. Was bedeutet, dass die Mitglieder des Ausschusses die geheimen Akten in den Räumen des BND im Berliner Bezirk Treptow einsehen könnten.

Was allerdings zeigen würde, wie sehr die Dienste dem Parlament und damit dem Souverän misstrauen, dem sie unterstehen. Denn genau dazu gibt es auch im Bundestag eine Geheimschutzstelle, die nur wenige betreten dürfen. Offensichtlich aber ist die noch nicht geheim genug.