Wie sehr es der Europäischen Union an einem stimmigen gemeinsamen Konzept zur Lösung der Flüchtlingskrise fehlt, zeigte sich vor zwei Wochen am Beispiel Deutschland: Als das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bamf) ankündigte, künftig Flüchtlinge aus Syrien entgegen der Dublin-II-Richtlinie nicht mehr in die völlig überforderten Erstaufnahmestaaten zurückzuschicken, feierte EU-Flüchtlingskommissar Dimitris Avramopoulos dies als "mutige Entscheidung". Doch nur wenige Minuten später pochte er auf die Einhaltung eben jener Regeln, deren Bruch er soeben gelobt hatte: "Sowohl Schengen als auch Dublin müssen vollständig umgesetzt werden. Das ist die Verantwortung der Mitgliedstaaten."

Mittlerweile dämmert den Verantwortlichen in Brüssel, dass sie das Flüchtlingsgeschehen mit solch widersprüchlichen Signalen nicht länger nur begleiten können. Während derzeit mehr Menschen über das Mittelmeer und die Balkan-Route nach Europa kommen als je zuvor, müht sich die EU-Kommission daher nun um eine abgestimmte gemeinsame Asyl- und Flüchtlingspolitik aller 28 Mitgliedstaaten. Denn das Dublin-Abkommen, nach dem Einwanderer in dem Land ihren Asylantrag stellen müssen, das sie zuerst betreten, ist gescheitert: Griechenland, Italien und Ungarn ignorieren in großen Teilen die verpflichtende Registrierung aller Asylsuchenden und lassen sie zumeist einfach weiterziehen. Häufig heißt das Ziel der Flüchtenden dann Deutschland.

EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker will Bewegung in die festgefahrenen Bemühungen bringen, die 28 Mitgliedsländer auf eine gemeinsame Linie zu verpflichten. Am Mittwoch hält er seine erste Rede zur Lage der Europäischen Union vor dem Europaparlament. Abgeordnete in Brüssel erwarten, dass der Luxemburger für einen europaweiten Verteilungsschlüssel für Flüchtlinge werben wird. Mit dessen Hilfe sollen Asylsuchende auf die einzelnen Mitgliedstaaten verteilt werden. Ein solcher Schlüssel würde es Ländern wie Polen und Tschechien oder den baltischen Staaten unmöglich machen, sich wie bislang vor der Aufnahme von Flüchtlingen zu drücken. 

Wie könnte ein solcher permanenter Verteilungsschlüssel aussehen? 

Verteilung nach Quote

Vergangene Woche stellte Bundeskanzlerin Angela Merkel bei ihrem Besuch in der Schweiz eine Initiative zur Verteilung von Flüchtlingen vor, die sie gemeinsam mit Frankreichs Präsident François Hollande ausgearbeitet hatte. Dem deutsch-französischen Vorschlag liegt das Prinzip des Königsteiner Schlüssels zugrunde, anhand dessen bereits Flüchtlinge innerhalb von Deutschland verteilt werden.

Dieser Schlüssel orientiert sich zu einem Drittel an der Einwohnerzahl und zu zwei Dritteln am Steueraufkommen eines Bundeslandes. Große, reiche Länder werden so besonders belastet. Jedoch lässt sich das Modell nicht deckungsgleich auf Europa anwenden: Die Steuergesetzgebungen der einzelnen EU-Staaten sind zu unterschiedlich – die Steueraufkommen sind deshalb nicht vergleichbar. Merkel und Hollande wollen deshalb das Bruttoinlandsprodukt heranziehen. Das Prinzip bleibt jedoch gleich: Wer wirtschaftlich und finanziell stark ist und viele Einwohner hat, muss auch viele Flüchtlinge aufnehmen.

Das Modell würde Deutschland und Frankreich entlasten. Denn beide Länder gewähren bereits weit mehr Flüchtlingen Asyl, als sie nach dieser Quote aufnehmen müssten. Andere EU-Staaten wie Polen, Litauen oder Estland wären verpflichtet, deutlich mehr Asylsuchende unterzubringen als bisher. Berlin und Paris zielen auf den Lastenausgleich. Dementsprechend heftig wehren sich die Staatschefs und Innenminister der betroffenen Staaten gegen eine Quote.

Ein Notfallplan, mit dem die EU-Kommission in den nächsten Wochen Ungarn, Griechenland und Italien um 120.000 Flüchtlinge entlasten will, gewährt den Osteuropäern jedoch einen Ausweg: So sollen Staaten künftig die Möglichkeit haben, sich mithilfe einer Ausgleichszahlung von der Aufnahme der Flüchtlinge freizukaufen. Eine solche finanzielle Kompensation könnte eine Lösung auch für eine permanente Verteilungsquote sein. "Regierungen in Ost-Europa werden die Freikaufoption nutzen, um sich gegenüber ihren Wählerschaften nicht für die Unterbringung von Asylbewerbern verantworten zu müssen", sagt Olaf Kleist, der an der Universität Oxford zum Thema Flüchtlinge forscht. 

Flüchtlinge sollen selbst wählen können

Zudem soll es für Polen und die baltischen Länder für den Fall, dass sich die Lage in der Ostukraine verschlechtert und sie deutlich mehr Flüchtlinge aus dem Nachbarland aufnehmen müssen, die Möglichkeit geben, die Aufnahme von Schutzsuchenden aus anderen Ländern zu stoppen. Auch dieser Vorschlag kommt den Einwänden der Osteuropäer entgegen.

Doch selbst wenn die EU-Kommission das Verteilungsmodell von Merkel und Hollande übernimmt, wäre ein Erfolg des Konzepts fraglich. Die Asyl-Standards innerhalb der EU sind schlicht zu unterschiedlich. Ein Beispiel: Schweden und Deutschland stellen Asylbewerbern weit mehr Lebensmittel, bessere Unterkünfte und eine höhere finanzielle Unterstützung zur Verfügung als etwa Kroatien. Wen die Quote nach Kroatien zwingt, der wird sich erneut auf den Weg nach Deutschland oder Schweden machen. Wissenschaftler sprechen von Sekundärmigration. Eine Lösung läge vor allem in der Angleichung der Standards. Diese Option aber liegt in weiter Ferne.

Verteilung nach Präferenz

Um das Phänomen der Sekundärmigration auszuhebeln, schlagen Flüchtlingsorganisationen vor, dass Flüchtlinge sich künftig selbst aussuchen, in welchem Land sie ihren Asylantrag stellen – ungehindert von irgendwelchen EU-Verteilungsquoten. "Für das Modell der freien Wahl des Asylortes spricht die schnellere Integration von Flüchtlingen. Denn diese gehen nach allen Erfahrungen dorthin, wo sie auf bereits bestehende Communities treffen", heißt es dazu in einem Positionspapier von Pro Asyl.

Ohnehin werde der Wille der Flüchtlinge bei der Verteilung bisher zu wenig beherzigt. Doch kann eine ungeregelte Einwanderung in einige wenige Staaten funktionieren? "Durch eine finanzielle Kompensation an die Staaten, die besonders viele Flüchtlinge aufnehmen, könnte ein Lastenausgleich geschaffen werden", sagt Oxford-Professor Kleist.

Das Hotspot-Modell

Die EU-Kommission setzt weiterhin darauf, Flüchtlinge schon früh auf ihre Schutzbedürftigkeit zu prüfen. Dazu wird derzeit in der Hafenstadt Catania auf Sizilien ein großes Registrierungszentrum aufgebaut, auch Hotspot genannt. Wer dort ankommt und keinen Asylgrund nachweisen kann, darf erst gar nicht in die EU einreisen. Das Ziel: Menschen, die nicht vor Krieg oder Diskriminierung fliehen, werden gleich nach der Ankunft abgeschoben. Künftig sollen weitere Hotspots wie der in Catania entlang der gesamten EU-Außengrenze aufgebaut werden – ein zweiter im griechischen Piräus ist schon in Planung.

Ergänzt wird die Einrichtung der Hotspots an den europäischen Außengrenzen durch eine weitere Maßnahme aus Brüssel: Am Mittwoch will die EU-Kommission eine Liste von Staaten vorlegen, die künftig europaweit als sichere Herkunftsländer gelten sollen. Dadurch wird es für Bürger dieser Staaten – darunter alle Westbalkan-Staaten – künftig so gut wie unmöglich, in der EU einen Asylantrag bewilligt zu bekommen. Den Hotspots kommt dadurch eine große Bedeutung zu: Läuft alles nach Plan der EU-Kommission, sollen so nur noch die Flüchtlinge in die EU kommen, die auch Aussicht auf Asyl haben. Wie auch immer sie dann verteilt werden.

Eine europäische Flüchtlingsbehörde

Ein Blick auf die Insel Malta lässt ahnen, warum sich die EU bislang so schwer tut mit der Koordination einer gemeinsamen Asylpolitik. Dort, in der Hauptstadt Valetta, sitzt das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen, kurz EASO. Die Behörde soll ihrem Auftrag gemäß die Zusammenarbeit der 28 EU-Staaten in der Asylpolitik koordinieren. Bislang ist die EASO der Öffentlichkeit gänzlich unbekannt – wohl auch, weil die Behörde bislang nicht durch ein aktives Auftreten in der Flüchtlingskrise auf sich aufmerksam gemacht hat. Doch was kann das Büro so weit abseits von Brüssel und der wichtigsten Hauptstädte schon ausrichten?   

Vor zwei Wochen forderte der luxemburgische Außenminister Jean Asselborn, dass die EASO zur einer europäischen Asylbehörde umgebaut werden solle. Zwar könnte die EASO nicht wie das deutsche Bundesamt für Migration und Flüchtlinge Asylanträgen stattgeben oder sie ablehnen. Denn es gibt kein EU-Asyl – jeder Nationalstaat entscheidet einzeln darüber, wem er Asyl gewährt und wem nicht. Die Aufgabe läge eher darin, die sehr unterschiedlichen Asylverfahren in den einzelnen Ländern zu vereinheitlichen, die Standards für die Unterbringung und Versorgung der Schutzsuchenden anzugleichen und gegebenenfalls für die Verteilung der Flüchtlinge auf die EU-Staaten zu sorgen.  

Von einer solchen Rolle ist das EASO aber noch weit entfernt: Bislang verfügt die Behörde auf Malta gerade einmal über 80 Mitarbeiter.