Die Kolumbianer haben mit hauchdünner Mehrheit von 50,2 Prozent gegen das historische Friedensabkommen mit den Farc-Rebellen gestimmt. Die Ungarn haben sich mit fast 98 Prozent der Stimmen gegen die Aufnahme von ganzen 1.294 Flüchtlingen im Rahmen der verpflichtenden EU-Quoten ausgesprochen. Und die Briten haben sich bereits im Juni mit ebenfalls knapper Mehrheit von 52 Prozent von der EU verabschiedet und ihr Land in die wirtschaftlichen Turbulenzen des Brexit geschickt. Sind die Völker verrückt geworden? Oder taugen Volksabstimmungen für solche schwerwiegenden, komplizierten Fragen nicht mehr?

Politikwissenschaftler haben jedenfalls Zweifel, ob nationale Plebiszite in solchen Fällen geeignet sind, wirklich den Willen des Volkes zu ermitteln, oder ob nicht parlamentarische Abstimmungen vorzuziehen wären. Denn die Volksabstimmungen werden jeweils von der Regierung angesetzt, ganz nach ihrem Belieben, um sich (möglichst) ihren Kurs bestätigen zu lassen. Und sie, die Elite, ist es, die die Fragestellung und die Agenda bestimmt. Nicht das Volk. Das darf am Ende, oft nach einer emotionalen Debatte, nur Ja oder Nein sagen. Ein wirklich demokratischer Prozess ist das nicht, jedenfalls nicht mehr als bei einer Wahl, bei der jeder ein Kreuz hinter eine Partei setzen kann.

Dazu kommt, dass Volksabstimmungen häufig von anderen Fragen überlagert werden, insbesondere von der Beliebtheit oder Unbeliebtheit der jeweiligen politischen Führung. Der kolumbianische Präsident Juan Manuel Santos wollte sich die Legitimierung für die Beendigung des Bürgerkriegs nach mehr als 50 Jahren verschaffen. Aber das Plebiszit wurde auch zur Abstimmung gegen ihn und seine Politik, während viele Unterstützer im sicheren Gefühl, der Friedensvertrag würde angenommen, zu Hause blieben.

In Großbritannien hoffte der damalige Premierminister David Cameron, mit dem Europa-Referendum seinen Kurs gegenüber Brüssel bestätigt zu bekommen und die EU-Kritiker zum Schweigen zu bringen. Doch sein Plan ging nach einer teils hasserfüllten Kampagne, die von den Gegnern mit dem Thema Immigration bestimmt wurde, gründlich schief.

Wer ist "das Volk"?

Und auch das Kalkül des ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orbán ging nur halb auf: Zwar bekam er die erwünschte Unterstützung für seinen harten Kurs gegenüber Brüssel. Aber das Referendum verfehlte das notwendige Quorum von 50 Prozent und war damit ungültig – eine Schlappe für den autokratischen Premier.

Zudem: Wer ist jeweils "das Volk"? In Kolumbien gaben nur 38 Prozent der Wahlberechtigten ihre Stimme ab – und das bei einer für das Land so elementaren Frage. Was wollten die anderen 62 Prozent? War ihnen das Schicksal ihres Landes egal? In Ungarn war die Beteiligung mit 43,9 Prozent ebenfalls niedrig – die Opposition hatte dazu aufgerufen, nicht abzustimmen. War es ein stilles Votum gegen Orbán? In Großbritannien lag die Wahlbeteiligung beim Brexit-Referendum dagegen mit 72 Prozent höher als bei der letzten Parlamentswahl – nur die Jüngeren gingen kaum zur Abstimmung.

Rechnet man die Ergebnisse um, haben in Kolumbien nur 19 Prozent der Wahlberechtigten gegen den Friedensvertrag gestimmt. Und in Großbritannien nur 37 Prozent für den EU-Austritt. Keine starken Voten, um damit Schicksalsfragen der Nation zu entscheiden. Zufällig war auch das Ergebnis bei der Volksabstimmung im April in den Niederlanden über das EU-Assoziierungsabkommen mit der Ukraine: 61 Prozent stimmten dagegen, aber nur 38 Prozent gingen zu Wahl. Trotzdem sprachen die Medien hinterher von einem Votum gegen die EU.

Volksentscheide nicht automatisch demokratischer

Volksabstimmungen sind also stark von Zufällen abhängig und der Wahlbeteiligung, zum Teil sogar vom Wetter wie in Kolumbien, wo am Tag vorher ein Hurrikan durchgezogen war. Und sie werden von der Propaganda der Regierung und der Gegenseite dominiert. Vor allem aber werden zum Teil hochkomplexe Fragen auf ein simples Ja oder Nein reduziert, dem die Wähler dann mehr oder weniger hilflos gegenüber stehen. Die beiderseitige Propaganda hilft ihnen da meist wenig.  Aufklärung wäre geboten, auch über die Folgen der Entscheidung, aber die gibt es nur selten.

Ein knappes Ergebnis, so oder so, ist außerdem kaum geeignet, gesellschaftlichen Frieden herzustellen. So hängt es in Kolumbien jetzt vom Geschick von Präsident Santos und der Farc-Führung ab, ob der Waffenstillstand trotz des negativen Votums Bestand hat. Beide Seiten müssen nun einen Ausweg aus der verfahrenen Situation finden, eventuell einen geänderten Friedensvertrag. Denn viele Kolumbianer hatte es gestört, dass die Farc-Kämpfer mit milden Strafen davonkommen sollten. Das Leid der Vergangenheit stand für sie Vordergrund – die Chancen für die Zukunft des Landes hatten sie weniger im Auge.

In Großbritannien wiederum muss Premierministern Theresa May, die für den Verbleib in der EU war, nun die Bedingungen des Brexit und die künftigen Beziehungen zur Gemeinschaft aushandeln. Denn all das stand nicht auf dem Wahlzettel.

Parlamentarische Verfahren ermöglichen Kompromisse

Das alles legt nahe, dass parlamentarische Abstimmungen bei solchen Fragen von nationalem Interesse womöglich besser geeignet sind als Ja/Nein-Referenden. Denn sie ermöglichen einen ausführlichen Diskurs und eine Kompromissfindung, die bei einer Volksabstimmung ausgeschlossen ist. Da kann das Parlament nur hinterher die Konsequenzen verarbeiten, für die im Zweifel keiner die Verantwortung tragen will. So wie in Großbritannien, wo die Brexit-Befürworter abgetaucht sind.

Wolfgang Merkel, Politikprofessor an den Humbold-Universität Berlin, hält Volksentscheide auch nicht grundsätzlich für überlegen: "Der Hinweis, dass der Wille des Volkes ausgedrückt in Referenden per se demokratischer ist als jede indirekt-repräsentative Entscheidung, ist falsch." Denn eine Mehrheitsentscheidung durch das Volk schließe immer die Minderheit aus, während das parlamentarische Verfahren auf Inklusion angelegt sei.

Forschungen über Volksentscheide zeigen, dass sie häufig minderheitsfeindlich sind, ein Beispiel ist das Minarettverbot in der Schweiz. Und dass sie nicht selten von konservativen Kräften bestimmt werden, so wie in Großbritannien, wo viele Brexit-Befürworter von good old England träumten. Nicht zuletzt sind Plebiszite auch ein offenes Tor für Populisten. So setzt sich auch die AfD für mehr direkte Demokratie ein – ein Feld, das früher allein von Linken und Grünen besetzt war.

Instrument für Populisten

Anders als denen geht es den Rechtspopulisten aber nicht um die Ermittlung des wirklichen Volkswillens. Denn sie verstehen sich ja schon selbst als Verkörperung des "wahren Volkes". Das soll bei der direkten Demokratie gegenüber den verhassten politischen Eliten zur Geltung kommen – die anderen haben keine Bedeutung.

Die Gefahr, dass an sich lobenswerte Instrumente wie Volksentscheide von Rechtspopulisten okkupiert werden, sollte noch skeptischer stimmen. Der Politikwissenschaftler Adrian Vatter von der Universität Bern warnt davor, Plebiszite mit echten Volksinitiativen zu verwechseln. Während Plebiszite von oben festgelegt und bestimmt würden, ermöglichten Initiativen von unten, "vonseiten der Bürgerschaft Anliegen vorzutragen, die in der repräsentativen Demokratie nicht berücksichtigt werden".

Zahllose erfolgreiche Beispiele dafür gibt es vor allem in Bayern, aber auch in anderen Bundesländern. Auch die Abstimmung über das Bahnhofsprojekt Stuttgart 21 hat dazu beigetragen, den Konflikt zu befrieden, auch wenn sie nicht im Sinne der Gegner ausging.

Vatter räumt ein, dass in der Schweiz von der rechtspopulistischen Schweizerischen Volkspartei initiierte Abstimmungen zugenommen hätten, vor allem zum Thema Einwanderung und Islam. Doch eine Bremse gebe es, sagt Vatter: Die erfolgreichen Initiativen müssten vom Parlament umgesetzt werden. "Bei einem beträchtlichen Teil ist das nie geschehen."