Es war im Oktober 2017, als der monatelange, kräftezehrende Streit über das Für und Wider einer Obergrenze für Flüchtlinge endete. Als die Spitzen von CDU und CSU ihren Kompromiss gemeinsam präsentierten, gab sich CSU-Chef Horst Seehofer erstaunlich einsichtig. Lange Zeit hatte es so ausgesehen, als wolle die CSU ihre Obergrenze durchsetzen, indem die Polizei Flüchtlinge direkt an der Grenze zurückweist. Doch Seehofer nahm davon Abstand. "Die Zurückweisung an der Grenze ist eine hochkomplizierte, auch juristische Angelegenheit, die eine Reform des Dublin-Verfahrens voraussetzen würde", sagte er damals. Die von ihm geplanten sogenannten Ankerzentren, in denen Flüchtlinge von der Ankunft bis zur Anerkennung oder Abschiebung bleiben sollen, seien dafür ein guter Ersatz, argumentierte Seehofer. Sie würden ermöglichen, abgelehnte Asylbewerber schnell zurückzubringen – "aber wir haben ein sauberes Verfahren und keine Riesen-Rechtsstreitigkeiten an der Grenze".

Ein halbes Jahr später reichen Seehofer die Ankerzentren nicht mehr: Er will jetzt doch Menschen an der Grenze zurückweisen lassen. Und stößt damit auf den erneuten Widerstand von Kanzlerin Angela Merkel. Die Vorstellung seines angekündigten "Masterplans" zur Asylpolitik musste der Bundesinnenminister wegen des Konflikts erst mal zurückstellen.

Doch wer hat nun recht? Was ist von Seehofers Vorschlägen zu halten? Ein Überblick:

Sind Zurückweisungen an der Grenze generell möglich?

Es gibt nicht wenige Juristen, die das behaupten, darunter der ehemalige Verfassungsrichter Udo di Fabio. Er hat ein entsprechendes Rechtsgutachten für die CSU erstellt. Sie alle beziehen sich auf Artikel 16 a Grundgesetz. "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht", heißt es dort zwar. Doch in Absatz zwei wird das wieder eingeschränkt. Auf dieses Recht könne sich nicht berufen, "wer aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften oder aus einem anderen Drittstaat einreist, in dem die Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten sichergestellt ist", heißt es dort. Demnach hätte niemand, der aus einem Mitgliedsstaat der Europäischen Union einreist, das Recht, in Deutschland einen Asylantrag zu stellen.

Doch das letzte Wort ist damit nicht gesprochen. Denn in Absatz fünf von Artikel 16a Grundgesetz heißt es weiter: Diese Regelung stehe "völkerrechtlichen Verträgen von Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften untereinander und mit dritten Staaten nicht entgegen". Internationale Verträge schränken also das Grundgesetz ein. Ein solcher Vertrag aber ist die 2013 verabschiedete Dublin-III-Verordnung. Sie ist das asylrechtliche Regelwerk der EU. Es sieht vor, dass jeder EU-Staat bei jedem Asylantrag zumindest prüfen muss, welches Land für die Bearbeitung des Antrags zuständig ist. Das wurde eingeführt, damit Flüchtlinge nicht einfach zwischen den EU-Staaten hin- und hergeschoben werden können und am Ende keiner für sie zuständig ist. Dieses europäische Recht gehe dem nationalen Recht vor, argumentiert auch Kanzlerin Angela Merkel. Menschen an der Grenze zurückzuweisen, die einen Asylantrag stellen wollen, sei deswegen nicht möglich. Diese Auffassung stützen viele Juristen: Auch der Völkerrechtler Daniel Thym weist darauf hin, dass auch das Bundesverfassungsgericht bereits 1996 den Vorrang des Unionsrechts festgestellt habe.

Was plant Seehofer?

Anders als bei der Diskussion um die Obergrenze geht es dem Innenminister heute nicht mehr darum, Flüchtlinge generell direkt an der Grenze zurückzuschicken, wenn eine bestimmte Zahl erreicht ist. Laut seinem noch unveröffentlichten "Masterplan" hat er offenbar vor, drei bestimmte Gruppen zurückweisen, um generell die Zahl der ankommenden Flüchtlinge zu senken. Betroffen sein sollen:

  • Menschen ohne Papiere,
  • Menschen, die bereits in der Asyl-Datenbank Eurodac vermerkt sind und bei denen also offensichtlich ist, dass sie bereits in einem anderen EU-Land als Asylbewerber registriert wurden,
  • Menschen, die bereits einmal in Deutschland einen Asylantrag gestellt haben, der aber abgelehnt wurde.

Was ist von der Zurückweisung bereits in der EU registrierter Menschen zu halten?

Bernward Ostrop, Referent für Flüchtlinge und Migration bei der Caritas, hält das Zurückweisen hier für klar rechtswidrig. In der Dublin-III-Verordnung sei ein bestimmtes Verfahren vorgeschrieben, das einzuhalten sei:

Zunächst müsse der Staat um Übernahme des Flüchtlings ersucht werden, in dem der Flüchtling zuerst registriert wurde. Stimmt dieses Land zu, wird die Rücküberstellung angeordnet. 

Der Flüchtling kann allerdings Gründe geltend machen, die gegen seine Rückreise sprechen, etwa wenn er enge Familienangehörige in Deutschland hat. Ein anderer Grund kann sein, dass er in dem Land, in dem er zuerst registriert wurde, keine menschenwürdigen Bedingungen vorfindet – wenn es dort so gut wie keine staatliche Unterstützung gibt. Insbesondere bei Familien mit Kindern kann das entscheidend sein. Zudem kann ein Flüchtling gegen den Rücküberstellungsbescheid klagen. Vor einer Entscheidung des Gerichts darf Deutschland ihn dann nicht zurückschicken. Ab dem Zeitpunkt, an dem der andere EU-Staat seine Zustimmung zu einer Rücküberstellung gibt, dürfen zudem nicht mehr als sechs Monate bis zur tatsäschlichen Ausreise vergehen, sonst wird Deutschland für das Asylverfahren zuständig. Bei einer Klage vor Gericht läuft diese Frist ab dem Zeitpunkt des Urteils. 

Auch Europarechtler Thym hat Zweifel an der Rechtmäßigkeit von Seehofers Plänen. Zwar gäbe es in der Dublin-Verordnung eine Klausel, von der manche behaupteten, dass sie Zurückweisungen erlaube, sagte er der Welt. Dies gelte allerdings nur, wenn sich der Flüchtling noch in einem anderen Land aufhält. Ob man dies auf die Situation an der Grenze übertragen könne, sei fraglich. Denn die meisten Migranten seien bereits auf deutschem Staatsgebiet, wenn sie ihren Antrag auf Asyl stellen.