Ist die kollektive Sicherheit Feind der individuellen Freiheit?

1. Der Ruf nach mehr Sicherheit

Der Ruf nach strengeren Gesetzen, die schärfere Kontrollen, präzisere Aufklärung und härtere Strafen ermöglichen, pflegt die prompte Folge von Mordtaten zu sein, die die Öffentlichkeit erschüttern. Die allgemeine Sehnsucht nach Sicherheit wächst mit der Angst der Bevölkerung, Opfer eines Verbrechens zu werden. Der am 11. September im hellen Sonnenlicht bewusst in Szene gesetzte tausendfache Mord hat die Gefahr terroristischer Anschläge allgegenwärtig gemacht und der den Deutschen nachgesagten Kriminalitätsfurcht weiteren Auftrieb gegeben.

Der brutale Anschlag hat eine weltweite Suche nach Strategien ausgelöst, die Akte fanatisierten Terrors künftig verhindern helfen. Das durch diese Attacken ausgelöste Entsetzen hat für die Tendenz empfänglich gemacht, den Standard des Grundrechtsschutzes im Umgang mit jenen herabzusetzen, die man mit dem Terrorismus verbunden meint. Viele Staaten haben bereits schärfere Gesetze erlassen und Maßnahmen getroffen, die darauf zielen, potentiellen Terroristen möglichst frühzeitig das Handwerk zu legen. In der Bundesrepublik ist zu Beginn dieses Jahres das sogenannte Terrorismusbekämpfungsgesetz in Kraft getreten, das die Arbeit der Sicherheitsbehörden durch den Ausbau ihrer Kontrollmöglichkeiten im Kampf gegen den internationalen Terrorismus verbessern will. Die Novellen zu den zahlreichen Sicherheitsgesetzen gestatten unter anderem, den Datenaustausch zwischen den Behörden und die Grenzkontrollen zu verbessern, Rechtsgrundlagen für die Aufnahme biometrischer Merkmale in Pässe und Personalausweise zu schaffen und die Rasterfahndung durch den Einbezug bestimmter Sozialdaten wirkungsvoller zu gestalten.

Die Argumente für eine verschärfte Sicherheitspolitik liegen auf der Hand: Zum einen wird auf das neuartige Ausmaß der Gefahr, zum anderen auf die Besonderheit des fanatisierten Terrors verwiesen. Der mögliche Einsatz von Massenvernichtungswaffen, biologischen Kampfstoffen und Giftgasen stelle die staatlich Verantwortlichen vor neue Aufgaben. Könne man, so wird gefragt, den Behörden abverlangen, dass sie das elementare Recht des Beschuldigten, die Aussage zu verweigern, respektieren, wenn dieser von einem geplanten, Tausende von Menschen gefährdenden Anschlag wisse? In der gegenwärtigen Zeit des religiösen Fanatismus dürfe man Terroristen nicht als Menschen wie du und ich ansehen. Selbstmordattentate stellten kein normales Verhalten dar. Auch sei das Potential an Fanatikern und Verrückten, die großen Schaden anrichten könnten, nicht gering zu schätzen. In Anbetracht der Tatsache, dass Horrorszenarien der Science-Fiction zur Wirklichkeit würden, so resümiert Walter Laqueur, werde die eigentliche Frage nicht sein, welche Menschenrechte wir möglicherweise aufgeben müssen, sondern welche wir uns leisten können beizubehalten.

Wer das zuvor skizzierte Ausmaß der Gefahr begriffen hat und sich gleichwohl gegen Sicherheitsmaßnahmen wendet, die Menschen- und Bürgerrechte teilweise außer Kraft setzen, muss ein unerschütterliches Vertrauen in die Grundrechte unserer Verfassung haben. Ich gehöre dazu.

2. Ein Recht auf Sicherheit?

Der Schutz vor Kriminalität und terroristischen Anschlägen ist - da möchte ich keinen Zweifel aufkommen lassen - Teil der staatlichen Verantwortung. Der Wunsch nach Sicherheit rechtfertigt nach der regulativen Idee vom Gesellschaftsvertrag die Notwendigkeit des Staates. Die Menschen schließen sich zum gegenseitigen Schutz ihres Lebens, ihrer Freiheit und ihres Vermögens in einem Staatswesen zusammen und unterstellen sich einer Regierung. Sie verzichten zu Gunsten des staatlichen Gewaltmonopols auf Selbsthilfe, d.h. auf den eigenen Gebrauch von Gewalt. Rechtsschutz und Rechtssicherheit sind dem gemäß ein notwendiges Element der Legitimation öffentlicher Herrschaftsgewalt.

Ist die kollektive Sicherheit Feind der individuellen Freiheit?

Im Gegensatz zur französischen Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte und der Grundrechte-Charta der Europäischen Union kennt unsere Verfassung ein Recht auf Sicherheit nicht. Übrigens garantiert die Charta die uns interessierenden, miteinander kollidierenden Werte in einem Artikel: Jede Person, so sagt Artikel 6 lapidar, hat das Recht auf Freiheit und Sicherheit. Trotz des Schweigens des Grundgesetzes ergibt sich eine Pflicht des Staates, für die Sicherheit seiner Bürger und Bürgerinnen zu sorgen, aus dem Gesamtsinn der Verfassung, vornan aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit.

Die Grundrechte erschöpfen sich nach dem modernen Verfassungsdenken nicht darin, Eingriffe des Staates abzuwehren. Kraft der vom Bundesverfassungsgericht herausgearbeiteten objektiv-rechtlichen Dimension der Grundrechte ist es Pflicht des Staates, die Bürger vor Übergriffen Privater zu schützen. Diese Schutzpflicht schließt die Aufgabe ein, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die Verletzung von Rechtsgütern zu vermeiden. Diese Verantwortung richtet sich vorzugsweise an den Gesetzgeber. Sie lässt sich nicht im Sinne eines unmittelbaren Eingriffstitels gegen Dritte deuten. Aus der Einschätzungsprärogative und dem weiten Gestaltungsfreiraum des Gesetzgebers folgt, dass nur das Ob, nicht aber das Wie einer Schutzpflicht als von dem Grundrecht geboten qualifiziert werden kann (Horst Dreier). Statt von einem Grundrecht auf Sicherheit ist daher richtiger - mit Erhard Denninger - von einem Staatsziel der Sicherheit zu sprechen. Ein Parlament und eine Regierung, die der Terrorgefahr zu begegnen versuchen, kommen dem gemäß einem verfassungsrechtlich begründeten Auftrag nach.

3. Rechtssicherheit klassischer Prägung

Das auf die vorbeugende Verbrechensbekämpfung ausgerichtete Staatsziel der inneren Sicherheit steht in einem Spannungsverhältnis zur Rechtsstaatlichkeit liberaler, klassischer Prägung. Damit sind vornehmlich die Freiheitsrechte des Beschuldigten wie das Gebot des fairen Verfahrens, die Unschuldsvermutung und das strenge Beweisrecht gemeint. Auch sei der Respekt der Intim- und Privatsphäre nicht vergessen.

Diese rechtsstaatlichen Garantien, die den in Verdacht Geratenen schützen, leuchten dem republikanischen Publikum leider weniger ein als das Bedürfnis nach möglichst schlagkräftigen und frühzeitigen staatlichen Maßnahmen der Gefahrenabwehr. Wie häufig hört man Sätze von der schlichten Art, dass der rechtschaffene Bürger solche staatlichen Interventionen nicht zu fürchten brauche. Auch werden die Schranken rechtsstaatlicher Strafrechtspflege gern als formale Spitzfindigkeiten geringgeschätzt, die nur den prompten Zugriff des Staates auf den Straftäter behindern.

Stets gilt es, von neuem den Sinn dafür zu schärfen, dass die rechtsstaatlichen Garantien ein Doppelziel verfolgen: den Schuldigen zu bestrafen und den Unschuldigen gegen ungerechtfertigte Maßnahmen der staatlichen Gewalt zu schützen. Sie schützen nicht nur den unschuldig in Verdacht Geratenen. Der gewissenhafte Respekt der Freiheitsrechte schützt letztlich uns alle vor den Vor- und Fehlurteilen der Selbstgerechten, der Sicherheitsbehörden und der Gerichte (Robert Leicht).

4. Prävention versus Freiheit

Ist die kollektive Sicherheit Feind der individuellen Freiheit?

Je mehr nun im Interesse der inneren Sicherheit der vorbeugende Rechtsgüterschutz durch die Rasterfahndung, verdeckte Ermittler und elektronische Abhörmaßnahmen (Lauschangriff) intensiviert wird, desto mehr wird die Verbrechensbekämpfung in das Vorfeld verlegt und der justizförmigen - den Verdächtigten schützenden - Kontrolle entzogen. Dabei ist zu bedenken, dass die modernen Ermittlungsmethoden nicht nur an den einer Straftat Verdächtigen erfassen.

Nehmen wir als Beispiel die Rasterfahndung auf Grund der Ereignisse des 11. Septembers: An Hand eines abstrakt formulierten Rasters (das etwa auf jung, männlich, muslimischen Glaubens mit technischem Studiengang und reger Reisetätigkeit hinausläuft) werden Daten einer großen Anzahl von Personen durchforstet, die nichts mit der Polizei zu tun haben und auch nicht als Störer oder als gefährlich qualifiziert werden können. Nicht nur der Brandenburgische Datenschutzbeauftragte hält das für einen Eingriff in das Datenschutzgrundrecht von Unbescholtenen.

Das zeigt: Auch unbeteiligte Dritte können bei der Rasterfahndung und elektronischen Abhörmaßnahmen in das Visier der Strafverfolgungsbehörden gelangen. Je weiter Ermittlungsinstrumente auf unbeteiligte Dritte ausgedehnt werden, so treffend Winfried Hassemer, desto schneller verliert die Kategorie des (konkreten) Tatverdachts ihre legitime und begrenzende Kraft.

Bei diesem Widerstreit kollektiver Sicherheit und individueller Freiheit stellt sich die Frage nach dem Rangverhältnis beider Prinzipien. Das Bundesverfassungsgericht hat mit Bezug auf das Strafverfahren beide Interessen - also das Freiheitsrecht des Beschuldigten und das Interesse an einer funktionstüchtigen Strafrechtspflege - im Rechtsstaatsprinzip angesiedelt. Das Gericht spricht von den im Rechtsstaatsprinzip selbst angelegten Gegenläufigkeiten (BVerfGE 57, 250 <276>). Mit dem Hinweis auf die Janusköpfigkeit des Rechtsstaatsprinzips ist jedoch nicht viel gewonnen. Denn die eigentliche Frage bleibt offen, ob und wie diese gegenläufigen Prinzipien auszutarieren sind.

Angesichts der neuen Dimension des Terrorismus und der damit verbundenen Gefahr für Leib und Leben tausender Menschen wird man sich nicht schlicht auf den Standpunkt stellen können, dass den individuellen Freiheitsrechten des Bürgers stets der Vorrang einzuräumen sei. Wenngleich bei der Abwägung nicht vergessen werden darf, dass das unbedingte Bekenntnis des Grundgesetzes zu den Menschen- und Bürgerrechten Ausdruck der geschichtlichen Verantwortung ist.

Da eine Entscheidung im Sinne eines Entweder-Oder nicht in Betracht kommt, müssen das Bedürfnis nach kollektiver Sicherheit und das individuelle Freiheitsrecht in ein Verhältnis zueinander gebracht werden. Die Verfassungsjuristen nehmen hier Zuflucht zu der Denkfigur der praktischen Konkordanz. Das bedeutet, dass die miteinander in Widerspruch stehenden Verfassungswerte einander verhältnismäßig in der Weise zuzuordnen sind, dass beide zu optimaler Wirksamkeit gelangen. Diese Denkoperation ist hübsch formuliert. Sie wird aber auch durch den Rückgriff auf unser praktisches Problem nicht konkreter. Angesichts der terroristischen Bedrohung bestehe, so Denninger, die Aufgabe darin, die ideale Kombination der beiden Zielsetzungen in der Weise zu finden, dass das maximale Maß an Freiheit durch eine optimale Gewährleistung von Sicherheit erhalten wird.

Wir haben es hier mit einer rhetorischen Formel zu tun, die ein Problem umschreibt, aber den Maßstab zu seiner Lösung schuldig bleibt; denn sie gibt keine Auskunft über die Richtung der von ihr geforderte Abwägung. Die von der praktischen Konkordanz prätendierte harmonisierende Wirkung ist nicht mehr als eine regulative Idee. Dass die Balance nicht einfach zu finden ist, bleibt auch den Verwendern dieser Denkfigur nicht verborgen. Das beweist bereits die unterschiedliche Würdigung, die das Sicherheitspaket II in der Öffentlichkeit und in den Fachkreisen gefunden hat. Während die einen meinen, dass das Terrorismusbekämpfungsgesetz die kollektive Sicherheit mit dem Respekt der individuellen Freiheit glücklich verbunden habe, sehen andere in dem Gesetz den Weg in den Überwachungsstaat vorgezeichnet.

Ist die kollektive Sicherheit Feind der individuellen Freiheit?

5. Symbolische Politik

Die Schwierigkeit einer Aufgabe hält Juristen gewöhnlich nicht davon ab, diese zu lösen. Wenn die Verfassung und das juristische Handwerkszeug nur das abstrakte Ziel aber nicht den Weg vorzeichnen, bleibt nicht anderes übrig, als Gesichtspunkte herauszuarbeiten, die bei dem Ausgleich rivalisierender Prinzipien zu berücksichtigen sind. So sind die konzipierten Maßnahmen der Terrorismusbekämpfung daraufhin zu befragen,

1. ob sie überhaupt geeignet sind, den fanatisierten Terrorismus erfolgreich zu bekämpfen,
2. ob die damit verbundene Einbuße an Freiheit in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere des Eingriffs steht, und
3. ob die beabsichtigten Maßnahmen möglicherweise mit nicht wünschenswerten Nebenfolgen verknüpft sind.

Mit diesen Gesichtspunkten ist die Zahl der denkbaren Fragen keineswegs erschöpft. Ich werde mich aus Zeitgründen auf diese beschränken. Dabei sei vorweg betont, dass ich nicht erst seit meinen Tagen als Justizsenatorin die Unersättlichkeit der Sicherheitsbehörden mit Sorge betrachte. So wüsste ich gern, ob mit den neuen Instrumenten des Gesetzes zur Bekämpfung des illegalen Rauschgifthandels und anderer Formen der Organisierten Kriminalität nennenswerte Erfolge erreicht worden sind. Die von dem Bundesverfassungsgericht kürzlich für verfassungswidrig erklärte Vermögensstrafe hat im Gerichtsalltag eine äußerst geringe Rolle gespielt. Die Telefonüberwachung, so ist geklagt worden, hat nur zu einer Überfülle von Informationen und Sprachproblemen geführt.

Was die gegenwärtige Rasterfahndung angeht wird berichtet, dass die Fahnder in Nordrhein-Westfalen aus 5 Millionen Datensätzen 10.000 Betroffene herausgefiltert hätten. Was will man mit einem solchen Datenwust eigentlich noch anfangen?

Betrachten wir die Lehren aus dem Deutschen Herbst. Der Kampf gegen den RAF-Terrorismus war damals als eine Überlebens- und Schicksalsfrage der Bundesrepublik betrachtet worden. Auch seinerzeit reagierte die Politik mit Maßnahmen kurzfristigen Denkens, die vor allem Aktivität signalisierten, aber kaum das Übel bei der Wurzel packten. Gleichwohl erwiesen sich die gesetzgeberischen Maßnahmen trotz ihres geringen praktischen Stellenwerts als äußerst zählebig.

Diesmal hat der Gesetzgeber das eilig zusammengeschnürte Gesetzespaket auf fünf Jahre befristet und dessen Evaluierung vorgesehen. Das nährt die berechtigte Hoffnung, dass die Politik das Gesetzeswerk zurückrufen wird, wenn und soweit es sich als untauglich oder wegen seiner negativen Auswirkungen als schädlich erwiesen haben sollte.

Ist die kollektive Sicherheit Feind der individuellen Freiheit?

Die damals verabschiedeten Sicherheitsgesetze hatten zu etlichen Ergänzungen des Strafgesetzbuchs und zu erheblichen Beschränkungen der Verteidigung in der Strafprozessordnung geführt. Die Daten der Bundesstatistik, die nach einem Jahrzehnt der Geltung dieser Gesetzesänderungen erhoben worden sind, offenbaren den Übereifer der damaligen Rechtspolitik und Sicherheitsbehörden. Danach sind innerhalb von 10 Jahren 18 Personen durch den Terrorismus zu Tode gekommen. Zur gleichen Zeit sind 8.500 Menschen durch die vorsätzliche Tötung anderer umgekommen. Das heißt, der Terrorismus machte, wenn wir das einmal in Prozenten darstellen, 0,2 Prozent aus. Aber welch lähmenden Einfluss hatte diese Politik der inneren Sicherheit für das Klima und die politische Kultur in der Bundesrepublik.

6. Folgen für die politische Kultur

Damit komme ich zu den unerwünschten Nebenfolgen einer übereifrigen Politik der inneren Sicherheit. Der Respekt der Freiheitsrechte schützt nicht nur uns alle vor den Vor- und Fehlurteilen der Sicherheitsbehörden. Dieser Respekt pflegt vor allem den Humos, auf dem der demokratische Prozeß gedeiht. Treffend hat Kutscha in seiner erbarmungslosen Kritik des Sicherheitspakets II der Bundesregierung dargelegt, dass dort, wo ein Klima der Überwachung und Bespitzelung herrscht, ... ein freier und offener demokratischer Prozess nicht stattfinden kann.

Diese Kritik mag mit Bezug auf das konkrete Gesetz als übertrieben erscheinen. Aber das Argument ist so wichtig, dass auch ich mir die Freiheit herausnehme, zu übertreiben, zu vereinfachen und zu verallgemeinern, um den Punkt klar zu machen Vor allem muss eines bedacht werden: Der Grenzverlauf zwischen dem Rechts- und dem Präventionsstaat lässt sich nicht eindeutig markieren. Es gibt allemal Grauzonen und schleichende Übergänge zum Polizeistaat, die zu steter Wachsamkeit herausfordern. Eine demokratische politische Kultur lebt von der Meinungsfreude und dem Engagement der Bürger. Das setzt Furchtlosigkeit voraus. Diese dürfte allmählich verloren gehen, wenn der Staat seine Bürger biometrisch vermisst, datenmäßig durchrastert und seine Lebensregungen elektronisch verfolgt. Die wiederholt beteuerte Absicht, lediglich den Schläfern des islamistischen Terrorismus auf der Spur zu sein, dürfte zumindest diejenigen wenig beruhigen, die Kontakt mit Menschen pflegen, die der zu rasternden Personengruppe, beispielsweise der islamischen Religion angehören.

So fürchten die Vertreter muslimischer und arabischer Studentenvereinigungen wohl nicht zu Unrecht, dass die Diskussion um die Rasterfahndung zu einer Verschlechterung des Klimas des internationalen Zusammenlebens in Deutschland führen werde; und dass solche Maßnahmen den Intentionen in Mitleidenschaft ziehen würden, in den Hochschulen eine weltoffene und tolerante Gesellschaft zu haben.

Nur am Rande sei erwähnt, dass die Rasterfahndung, die ohne konkreten Verdacht an Hand allgemeiner Suchkriterien vorgeht, stigmatisierend und demütigend wirken dürfte. Eine solche Maßnahme schafft eher Feinde als dass sie Schläfer aufdeckt. Jüngst haben sich an der Havard Universität Wissenschaftler mit der Frage nach den Wurzeln des Terrorismus beschäftigt. Die dort vorgetragenen Analysen zeigen, dass weder Armut noch Analphabetismus eine Disposition zum Terroristen schaffen. Als ein wichtiger Faktor wurde die Erfahrung von Demütigung ausgemacht. Diese erkläre, warum die Anführer des Terrorismus so erfolgreich in der Rekrutierung einer großen Zahl junger Männer seien. Das veranlasste die Forscher zu der Empfehlung, bei Sicherheitsmaßnahmen unnötige Demütigungen zu vermeiden (IHT May 8. 2002).

Auch das ist ein Mangel unseres Krisenmanagements, dass die Politik der inneren Sicherheit weitgehend abgekoppelt von Strategien agiert, die im Feldzug gegen den Terrorismus eine zivile, eine politische Front eröffnen. Diese Strategien - wie etwa der Dialog der Kulturen und der Religionen - setzen eingedenk der Einsicht, dass der Terrorismus zwar keine Rechtfertigung, wohl aber Ursachen hat, bei dessen Wurzeln an. Auch erarbeiten diese interkulturellen Dialoge Wissen über die anderen Kulturen, das Vorurteile abbaut und Toleranz ermöglicht.

Ist die kollektive Sicherheit Feind der individuellen Freiheit?

7. Schluss

Meine Damen und Herren, ich komme zum Schluss: Auch in einer stabilen Demokratie bedarf es treuer Wächter, die der Politik Paroli bieten, wenn diese in Zeiten der Krise versucht ist, den liberalen Rechtsstaat in seinem Kernbestand einzuengen. Der Deutsche Anwaltsverein hat sich in den über 50 Jahren seines Bestehens immer wieder als ein Feinmessgerät für die dem Rechtsstaat drohenden Gefahren erwiesen. Das gilt nicht weniger für seine Mitglieder. Ob es sich um die politische Justiz zu Zeiten des Kalten Krieges, um die Bekämpfung der RAF oder der organisierten Kriminalität oder jetzt um das Terrorismusbekämpfungsgesetz handelte, immer waren es in der vorderen Front der Deutsche Anwaltsverein sowie Rechtsanwälte und Rechtsanwältinnen, die die Rechtspolitik und die Justiz vor dem schrittweisen Abbau von Freiheitsrechten warnten. Als streitbare Kämpfer für die Freiheitsrechte seien hier beispielhaft Gustav Heinemann, Diether Posser und Adolf Arndt genannt.

Bitte, meine Herren und Damen, bleiben Sie weiter auf ihrem Posten als Verteidiger des Rechtsstaats und werden Sie niemals müde zu betonen, dass die Menschen- und Bürgerrechte noch immer die besten Garanten der inneren Sicherheit sind.