Belgische Blockade – Seite 1

Noch immer weigert sich die belgische Regionalregierung von Wallonien, dem Ceta-Abkommen zuzustimmen. Dabei fällt laut Lissabon-Vertrag das Freihandelsabkommen in den Bereich des Außenhandels, ist also theoretisch EU-Verantwortung. Wie kann eine kleine Region trotzdem die EU-Entscheidungen blockieren? Ist Ceta jetzt gescheitert? Klar ist: Welche konkreten Regelungen und Inhalte von der EU allein verhandelt werden dürfen und ab wann die Mitgliedstaaten ein Mitspracherecht haben, ist juristisch unscharf und vor allem eine politische Entscheidung. Auch deshalb stellen sich im Konflikt um die Zustimmung der belgischen Region Wallonien zum Ceta-Abkommen viele Fragen. Wir beantworten die zehn wichtigsten.

1. Worum geht es im Streit mit Wallonien?

Am kommenden Donnerstag soll im Rahmen des EU-Kanada-Gipfels das Freihandelsabkommen Ceta unterzeichnet werden. Dazu müssen alle 28 Mitgliedsstaaten den Handelsvertrag unterschreiben. Belgien kann aber als einziges Land nicht unterschreiben, weil die Regierung der belgischen Region Wallonien ihre Zustimmung verweigert.

2. Was fordern die Wallonen?

Die konkreten Forderungen der Wallonen sind nicht bekannt. Klar ist aber, dass die Wallonen besondere Nachteile durch Ceta beispielsweise für ihre Landwirte fürchten. Kanada ist an Ceta unter anderem deshalb interessiert, weil es seine Agrarprodukte besser in der EU absetzen möchte. Auch die Schiedsgerichte, die es Großkonzernen im Zweifel erlaubt, Regierungen zu verklagen, sieht Wallonien kritisch. Die wallonische Regierung will außerdem keine unklare Rechtslage akzeptieren. Der Parlamentspräsident André Antoine beschrieb die diesbezügliche Unsicherheit in einem Interview vom Montag: "Mir liegen 300 Vertragsseiten vor, 1.300 Seiten Anhänge. Ich habe zwei, vielleicht drei Auslegungserklärungen. Ich habe ein Auslegungsinstrument. Ich habe E-Mail, ich habe Briefe, ich habe bilaterale Erklärungen, ich habe jetzt sogar eine Erklärung zwischen Belgien und anderen Ländern."

3. Warum kann eine kleine Region in Belgien ein Freihandelsabkommen der EU gefährden?

Das föderale System Belgiens ist deutlich dezentraler und asymmetrischer organisiert, als beispielsweise das Deutschlands. Hintergrund sind unter anderem die widerstreitenden regionalen Interessen der vielsprachigen Bevölkerungen. Die Regierungen der Flämischen Region, der Wallonischen Region und der Region Brüssel-Hauptstadt haben auch bei Handelsfragen ein starkes Mitspracherecht. Die regionalen Ministerpräsidenten wie Paul Magnette (Wallonien) oder Rudi Vervoort (Brüssel-Hauptstadt) können dem belgischen Premierminister Charles Michel deshalb das Mandat zur Unterzeichnung des Freihandelsabkommens verweigern. Würde man dieses System auf Deutschland übertragen, könnten Ministerpräsidenten wie Winfried Kretschmann (Baden-Württemberg) oder Volker Bouffier (Hessen) der Bundesregierung ihre Zustimmung zu Ceta verweigern.

4. Warum kann Belgien in der EU nicht einfach überstimmt werden?

Zwar stimmen die Mitgliedstaaten im Europäischen Rat mit einer sogenannten qualifizierten Mehrheit über das Unterzeichnen des Ceta-Abkommens ab. Dennoch müssen quasi alle Mitgliedsstaaten Ja sagen, weil beim EU-Kanada-Gipfel auch alle physisch unterschreiben müssen.

5. Könnten auch deutsche Bundesländer Ceta derart blockieren?

Ja und Nein. Vor dem Unterzeichnen des Abkommens haben die Bundesländer keine Chance, auf Ceta einzuwirken. Die Bundesregierung kann Ceta also unterzeichnen, was zur Folge hat, dass bestimmte Kapitel des Abkommens sofort angewendet werden können. Dabei handelt es sich um Bereiche, für die eindeutig und ausschließlich die EU zuständig ist.

Ceta als Ganzes kann aber erst dann in Kraft treten, wenn es alle 28 Mitgliedsstaaten ratifiziert haben. Die Europäische Kommission hatte auf Druck der EU-Mitgliedsstaaten Ceta als sogenanntes gemischtes Abkommen vorgeschlagen (siehe 9.). Die EU-Kommission vertritt übrigens nach wie vor die Rechtsauffassung, Ceta sei ein sogenanntes EU-only-Abkommen, bei dem die Mitgliedsstaaten nicht zustimmen müssen.

Jetzt muss aber jede Nationalregierung ein eigenes Ratifizierungsgesetz schreiben. Je nachdem, wie dieses Gesetz für Deutschland formuliert wird, kann es sein, dass nicht nur der Bundestag, sondern auch der Bundesrat beschließen muss. Würde Ceta hierbei ein sogenanntes Zustimmungsgesetz, könnte der Bundesrat das Abkommen mit Mehrheit verhindern. Würde Ceta nur ein sogenanntes Einspruchsgesetz, könnte der Bundesrat zwar ablehnen, würde aber vom Bundestag wieder überstimmt werden können.

Die Grünen haben bereits mehrfach angekündigt, Ceta im Bundesrat stoppen zu wollen. Tatsächlich sitzen die Grünen derzeit in zehn (mit Berlin bald in elf) Länderregierungen. Bis allerdings das Ceta-Gesetz zur Ratifizierung vorliegt und schließlich abgestimmt wird, könnten Jahre vergehen. Ob die Grünen im Zweifel wirklich Länderkoalitionen mit der SPD platzen lassen würden, ist ebenfalls unklar.

Ist Ceta jetzt vom Tisch?

6. Was passiert, wenn der Gipfel jetzt verschoben wird?

Auf Anfrage von ZEIT ONLINE sagte ein Sprecher der Europäischen Kommission: "Die Kommission setzt keine Fristen oder Ultimaten." Das entspreche nicht der Art, wie Präsident Jean-Claude Juncker arbeite. "Wir verstehen, dass Belgien noch ein wenig mehr Zeit benötigt." Geduld sei hierbei von fundamentaler Bedeutung. Man verstehe, dass Belgien das Abkommen gemäß seiner verfassungsbedingten Grundsätze prüfen wolle. Der politische Druck auf Belgien und seine Regionen ist dennoch immens. Die kanadische Regierung, der Europäische Rat, die EU-Kommission und auch EU-Parlamentspräsident Martin Schulz (SPD) werden weiter versuchen, die Wallonen von einem Ja zu überzeugen.

7. Ist Ceta tot, wenn das Abkommen jetzt nicht unterschrieben wird?

Der Abschluss eines Freihandelsabkommens mit Kanada wird zumindest nicht einfacher. Auf Anfrage von ZEIT ONLINE sagte ein Sprecher des Europäischen Rates, dass Ceta keineswegs gescheitert sei, wenn der EU-Kanada-Gipfel abgesagt beziehungsweise verschoben werden muss. Angesichts der bereits seit Jahren andauernden Verhandlungen werden die Vertragspartner ungeduldig. Die beiderseitigen wirtschaftlichen Interessen dürften aber zu groß sein, um jegliche Form eines Abkommens scheitern zu lassen. Denkbar wäre etwa ein Abkommen, das definitiv nur die politischen Zuständigkeiten der EU berührt.

8. Wie geht es nach einem EU-Kanada-Gipfel weiter?

Sollten bei dem EU-Kanada-Gipfel alle 28 Mitgliedsstaaten und Kanada unterschreiben, übernimmt das Europäische Parlament. Es berät über Ceta und stimmt anschließend darüber ab, mit einer Entscheidung wurde frühestens Ende 2016 gerechnet. Dieser Termin wird durch ein Verschieben des Gipfels sehr viel unwahrscheinlicher. Erst nach einem Parlamentsbeschluss können Teile des gemischten Vertrages vorläufig angewandt werden. Bevor das Abkommen endgültig in Kraft tritt, muss es von allen nationalen Parlamenten ratifiziert werden, was mehrere Jahre dauern kann (siehe 5.).

9. Was ist eigentlich ein gemischter Vertrag?

Verhandelt die EU einen Vertrag mit einem oder mehreren Nicht-EU-Staaten, entscheidet die Zuständigkeit für die vom Vertrag geregelten Politikfelder darüber, wer Vertragspartner wird. Fallen die Vertragsklauseln ausschließlich in EU-Zuständigkeitsbereiche, kann ein sogenannter EU-only-Vertrag aufgesetzt werden. Dann ist auf europäischer Seite nur die EU Vertragspartner, nicht aber die Mitgliedsländer. Ein solcher Vertrag bedarf daher auch keiner Zustimmung durch die Nationalstaaten. Sind deren Zuständigkeiten allerdings auch von den Vertragsinhalten betroffen, muss ein gemischter Vertrag aufgesetzt werden, bei dem die Nationalstaaten Vertragspartner sind und mitreden dürfen. Ein gemischter Vertrag muss von den nationalen Parlamenten der EU-Länder ratifiziert werden.

Die Belgier hätten das wallonische Problem übrigens auch, wenn es sich bei Ceta nicht um ein gemischtes Abkommen handeln würde. Die Abstimmung im Europäischen Rat und die Unterzeichnung auf dem Gipfel ist ein rein exekutiver Akt. Das komplizierte belgische Föderalsystem verpflichtet den belgischen Premierminister aber auch hierzu ein Ja der Regionalpräsidenten einzuholen.

10. Warum können Vertragsteile bereits vorläufig angewandt werden?

Um den langwierigen Ratifizierungsprozess zu überbrücken, können Teile des Abkommens schon vorläufig angewandt werden. Und zwar genau die Teile, über deren Regelungen die EU alleine entscheiden darf: Außenhandel, Landwirtschaft und Fischerei. Welche konkreten Paragrafen von Ceta in die Zuständigkeit der EU fallen und damit vorläufig angewendet werden dürfen, ist umstritten. Das ist Interpretationsfrage und wird nach Artikel 218 Absatz 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom Europäischen Rat entschieden. 

Dieser Schritt ist am vergangenen Dienstag geschehen. Der Rat hatte bei seinem Treffen einen Beschluss formuliert, der die genaue Differenzierung der Zuständigkeiten regelt und damit auch festlegt, welche Teile von Ceta vorläufig angewandt werden können. Dieser Ratsbeschluss ist allerdings nicht öffentlich. Und die belgischen Regionen Wallonien und nun auch Brüssel haben sich gegen diese Einigung ausgesprochen. Klarheit über den definitiven Inhalt wird es frühestens am Donnerstag zum EU-Kanada-Gipfel geben.

Überdies hatte das Bundesverfassungsgericht in einer Eilentscheidung von Mitte Oktober konkrete nationale Zuständigkeiten genannt, deren vorläufiger Anwendung die Bundesregierung im Rat gar nicht zustimmen darf. Darunter sind der Investitionsschutz und die geplanten Schiedsgerichte, Vorschriften zur gegenseitigen Anerkennung von Abschlüssen und Berufsqualifikationen, Arbeitsschutzstandards und Regelungen zum geistigen Eigentum.

Wenn in der Ratifizierungsphase eines der nationalen Parlamente Ceta noch ablehnen sollte, treten Vertragsartikel nicht in Kraft, die eben solche Themen regeln. Die vorläufige Anwendung bleibt davon jedoch unberührt: Sie kann nur durch den Europäischen Rat zurückgenommen werden.

Ausblick

Gerade weil die Zuständigkeiten zwischen EU-Ebene und Nationalstaaten bei derartigen Freihandelsabkommen in letzter Instanz nicht geklärt sind, könnte sich das bald ändern. Die Europäische Kommission hat für das Freihandelsabkommen zwischen der EU und Singapur (EUSFTA) den Europäischen Gerichtshof (EuGH) um ein verbindliches Gutachten gebeten. Anfang 2017 wird dessen Entscheidung erwartet, ob dieses Abkommen ein gemischter Vertrag und damit durch alle Mitgliedstaaten zustimmungspflichtig ist. Das wäre ein Präzedenzfall und würde sehr wahrscheinlich auch für andere Freihandelsabkommen wie Ceta und TTIP gelten. Entscheidet der EuGH also, dass es sich um einen reinen Vertrag handelt, könnte die dann alleinig zuständige EU-Kommission im Nachhinein versuchen, die vorläufige Anwendung von Ceta noch auf den gesamten Vertrag auszuweiten.