ZEIT ONLINE: Frau Hustedt, mindestens zehn Jahre lang haben Banken, Börsenmakler und Anwälte den Staat um viele Milliarden Euro gebracht. Das Bundesfinanzministerium hätte schon früh um diese Machenschaften wissen und sie beenden können. Doch es reagierte hilflos und befeuerte den Steuerraub sogar noch. Was ist schief gegangen?

Thurid Hustedt ist Gastprofessorin für Politikwissenschaft am Otto-Suhr-Institut der Freien Universität Berlin und forscht zur Entwicklung von Regierungstrukturen. © privat

Thurid Hustedt: Das strukturelle Kernproblem im Finanzministerium könnte gewesen sein, dass es hier um ein Finanzmarktthema geht, das mit Steuern zu tun hat. Diese inhaltliche Kombination wurde in der Abteilungs- und Referatsstruktur des Ministeriums nicht abgebildet. Zuständig war die Steuerabteilung. Dort interessiert sich jedoch niemand so richtig für Banken und deren Geschäfte. Und die Abteilung für Finanzmarktaufsicht wurde offenbar nie wirklich gefragt.

ZEIT ONLINE: Man sollte denken, bei einem Thema dieser Tragweite setzen sich die Fachleute der verschiedenen Abteilungen zusammen und lösen das Problem gemeinsam. Doch nur ein einzelnes Referat hat sich mit Cum-Ex beschäftigt. Und als es Hilfe brauchte, hat es nicht bei den Kollegen im eigenen Ministerium um Rat gefragt, sondern ausgerechnet beim Bankenverband.

Hustedt: Das ist nicht ungewöhnlich. Verwaltungen versuchen immer, möglichst viel auf ihrer jeweiligen Ebene zu regeln. Das führt dazu, dass einzelne Referate auf Autopilot laufen und nicht mehr nach links oder rechts sehen. Ihr Kontakt mit den jeweiligen Lobbyverbänden ist oft stärker als der in die anderen Abteilungen des eigenen Hauses.

Nie zuvor ging dem Staat durch Steuertricksereien so viel Geld verloren. Unsere interaktive Grafik zeigt das ganze Ausmaß des größten Steuerskandals der bundesdeutschen Geschichte. Klicken Sie auf das Bild. © Nana Rausch für ZEIT ONLINE

ZEIT ONLINE: Der zuständige Referatsleiter Michael Gierlich hat im Untersuchungsausschuss ausgesagt, er habe sich 2002, als er von dem Problem erfahren habe, nicht damit beschäftigen können, weil er zugleich an zwei anderen Gesetzentwürfen arbeitete. Dabei gingen zu diesem Zeitpunkt bereits Milliarden verloren.

Hustedt: In einem Ministerium antizipiert die Arbeitsebene immer, was die politische Ebene will. Das führt dazu, dass nicht die Frage: Wie groß ist das Problem? darüber entscheidet, welches Thema vordringlich behandelt wird, sondern die Frage: Was ist der politischen Ebene am wichtigsten? Nicht immer ist die Antwort auf diese beiden Fragen die gleiche.

ZEIT ONLINE: Aber es gab reichlich Warnungen. Sowohl aus Hessen als auch aus Nordrhein-Westfalen meldeten sich Mitarbeiter der Finanzverwaltung, weil sie sahen, dass die Maßnahmen des Bundes das Problem vergrößerten, statt es zu beenden.

Hustedt: Das ist eine Folge der föderalen Kompetenzverteilung, nach der die Länder für den Vollzug der meisten Gesetze zuständig sind. Der Bund ist auf Rückmeldung aus den Ländern angewiesen. Dass die kritischen Rückmeldungen dann aber nicht aufgenommen wurden, ist in der Tat schwer verständlich.

ZEIT ONLINE: Mindestens vier Whistleblower wiesen außerdem über Jahre auf die räuberischen Praktiken hin. Aber auch sie drangen mit ihrem Anliegen nicht durch. Warum war man so taub?

Hustedt: Auch das liegt wohl an der Struktur eines Bundesministeriums. Bundesministeriale arbeiten immer nur für die Regierung, es gibt keine direkte Verbindung zum Bürger. Der Kontakt zur Gesellschaft erfolgt über die Interessenverbände. Einzelne Probleme, hinter denen ein großes Thema steckt, können deshalb nur schwer an ein Ministerium herangetragen werden. Vielleicht hat man deshalb die Brisanz nicht erkannt.

ZEIT ONLINE: Was müsste sich im Ministerium verändern?

Hustedt: Das ist schwierig. Einerseits wollen wir, dass dort hochspezialisierte Fachleute arbeiten. Andererseits sollen die verschiedenen Fachleute fächerübergreifend zusammenwirken. Einige Länder versuchen, diese widerstrebenden Anforderungen zusammenzubringen, indem sie ihr Personal durch verschiedene Abteilungen und Ministerien rotieren lassen. Dann besteht jedoch die Gefahr, dass Expertise verloren geht.

ZEIT ONLINE: Kann ein Betrug wie dieser also wieder vorkommen?

 Hustedt: Formale Organisationsstrukturen und die Verteilung von Zuständigkeiten in einem Ministerium haben Folgen dafür, welche Probleme wahrgenommen und als bearbeitungswürdig angesehen werden. Man muss die Struktur also regelmäßig daraufhin überprüfen, ob und inwiefern sie in der Lage ist, reale Probleme wahrzunehmen und zu bearbeiten. Das kommt allerdings im Regierungsalltag häufig zu kurz.

ZEIT ONLINE: Das heißt also, es kann wieder passieren?

Hustedt: Ja, das ist nicht auszuschließen.

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