Seit der Abschlussbericht der Kohlekommission für den Kohleausstieg vorliegt, hat Deutschland einen Plan. Er besagt wie die Emissionen aus der Stromproduktion weitreichend reduziert werden sollen. Doch um die Klimaziele zu erreichen, sind auch Fortschritte im Verkehr und in der Gebäudedämmung notwendig. Die Kohlekommission plädiert deshalb für eine Energiesteuerreform. Sie schreibt, die Bundesregierung solle einen CO2-Preis "mit Lenkungswirkung" auch für Sektoren außerhalb des Europäischen Emissionshandels prüfen.

Ein solcher CO2-Preis ist zwar umstritten, aber Erfahrungen aus anderen Ländern zeigen: Es gäbe Möglichkeiten, ihn sozial verträglich zu gestalten, schreiben die Klimawissenschaftlerin Brigitte Knopf und der Klimaökonom Matthias Kalkuhl. Ihr Beitrag basiert auf dem Kapitel zur Finanzreform im UN Emissions Gap Report, an dem beide als Leitautoren beteiligt waren.

Klimaschutz braucht CO2-Preis

Für Ökonomen ist schon lange klar: Wirksamer Klimaschutz benötigt einen CO2-Preis. Die Politik aber scheut nichts mehr, als die Energiepreise zu erhöhen. Denn wenn Energie teurer wird, dann trifft das die einkommensschwachen Bürgerinnen besonders stark – und welche Folgen das haben kann, zeigt sich gerade in Frankreich. Dort gibt es seit Wochen teilweise gewaltsame Proteste, die sich an den steigenden Benzinpreisen entzündeten.

Auch hier in Deutschland wurde vor steigenden Benzin- und Heizölpreisen – und vor ähnlichen Protesten – gewarnt, nachdem Umweltministerin Svenja Schulze für die Einführung eines CO2-Preises plädierte. Ist das Vorhaben also zum Scheitern verurteilt, weil die mit ihm verbundenen politischen Risiken zu groß sind?

Ein Grundproblem des CO2-Preises, das neben Deutschland und Frankreich auch viele andere Länder betrifft, ist: Haushalte und Unternehmen werden in sehr unterschiedlichem Maßstab durch ihn belastet. Daraus folgt: Klimapolitik kann nur erfolgreich sein, wenn Härtefälle vermieden werden und die wirtschaftliche Ungleichheit durch sie nicht noch weiter zunimmt.

Um das zu erreichen, müssen die Regierungen die Nachteile eines CO2-Preises für Bürger und Unternehmen sinnvoll kompensieren. Das kann durch finanzielle Zuwendungen, öffentliche Investitionen, eine Steuersenkung oder zeitweilige Ausnahmeregeln geschehen. Zwar kosten viele dieser Maßnahmen Geld, doch können die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung mit 0,5 bis 6 Prozent des Bruttoinlandproduktes je nach Land und Höhe beträchtlich sein, wie der jüngst veröffentliche UNEP Emissions Gap Report beziffert.

Der Bericht zeigt dabei besonders erfolgreiche Beispiele, von denen auch Deutschland lernen könnte:

Geld für die Bürgerinnen und Bürger

In der Schweiz werden Teile der Einnahmen aus der CO2-Abgabe direkt an die Bürgerinnen und Bürger zurückgegeben – im Jahr 2018 bekam jeder etwa 80 Euro ausgeschüttet. Einige Provinzen in Kanada verfahren ebenso. Die besonders öl- und kohlereiche kanadischen Provinz Alberta hingegen steckt einen Teil der Einnahmen gezielt in Projekte zur Verbesserung der Infrastruktur, des öffentlichen Verkehrs und der Energieeffizienz und unterstützt so den Strukturwandel hin zu einer nachhaltigen Wirtschaftsweise. Schwellenländer wie Indien oder Kolumbien haben zwar deutlich geringere Steuersätze auf CO2 oder fossile Energieträger, doch auch hier werden Teile der Einnahmen für Umweltprojekte und saubere Energieprojekte verwendet.

Einen ganz anderen Weg ist Schweden gegangen, das seit 1991 eine Steuer auf CO2 hat und mit einer Höhe von derzeit 120 Euro je Tonne weltweit Spitzenreiter ist. Die Einnahmen aus der Steuer werden direkt dem Regierungshaushalt zugeführt. Dadurch konnten andere Steuern, insbesondere die Einkommenssteuer für Geringverdiener, erheblich gesenkt werden. Das Land verzeichnet seitdem hohe ökonomische Wachstumsraten bei gleichzeitig rückläufigen Emissionen und zeigt so, dass sich beide Größen durchaus entkoppeln lassen.

Es geht aber nicht nur um finanzielle Kompensation, sondern es kommt auch auf politische und psychologische Faktoren an. Ob die Bürgerinnen und Bürger einen CO2-Preis akzeptieren, hängt beispielsweise stark davon ab, ob sie der Regierung ganz allgemein vertrauen, ob die Politik ihre Reform offen kommuniziert, und ob die einzelnen Maßnahmen zeitlich geschickt aufeinanderfolgen.

Neue Einnahmen sind gar nicht das Ziel – sondern Umweltschutz

Selbst die Wortwahl ist relevant. Eine "Steuer" wird mit der Absicht einer Regierung in Verbindung gebracht, Einnahmen zulasten der Bürgerinnen und Bürger zu generieren. Empfinden diese ihre steuerliche Belastung ohnehin schon als zu hoch, werden sie einen CO2-Preis eher ablehnen.

Dabei geht es hier in erster Linie gar nicht um neue Einnahmen für den Staatshaushalt, sondern um die umweltpolitische Lenkungswirkung eines Emissionspreises. Neutralere Bezeichnungen, zum Beispiel die in der Schweiz und Kanada gebräuchliche "CO2-Abgabe", werden dem besser gerecht – und sie zu verwenden ist umso glaubwürdiger, je größer der Anteil der Einnahmen ist, die wieder zurück an die Bürger gegeben oder für klimagerechte Investitionen verwendet werden.

Was bringen die Erfahrungen anderer Länder nun für die heimische Debatte? Im Jahr 1999 gab es in Deutschland schon einmal eine sozialökologische Steuerreform. Damals erhöhte die Regierung die Steuern auf Energie und nutzte die Einnahmen, um den Rentenbeitrag zu reduzieren. Er sank damals um 1,7 Prozentpunkte – das war ein Erfolg.

Nicht mehr zeitgemäß ist allerdings, dass die damals eingeführten Steuersätze die verschiedenen Energieträger bis heute höchst unterschiedlich belasten: Die besonders schmutzige Kohle und Heizöl im Wärmesektor sind mit weniger als zehn Euro pro Tonne CO2 nur sehr gering bepreist. Im Verkehrssektor sind die Abgaben insgesamt deutlich höher – allerdings nicht aus Gründen des Klimaschutzes, sondern vor allem, weil unter anderem die Straßeninfrastruktur durch sie finanziert wird. Diesel wird dabei, gemessen an seinem CO2-Gehalt, geringer besteuert als Benzin. Strom aus fossilen Energieträgern wiederum wird durch den europäischen Emissionshandel mit etwa 20 Euro je Tonne CO2 belastet, und weitere Steuern und Umlagen unabhängig vom CO2-Ausstoß kommen noch hinzu.

Einheitliche Steuersätze

Die vielen unterschiedlichen Steuersätze erschweren die effiziente Dekarbonisierung über alle drei Sektoren – Strom, Verkehr und Heizenergie – hinweg. Umso wichtiger wäre es, die Steuersätze anhand des CO2-Gehaltes der jeweiligen fossilen Energieträger zu vereinheitlichen. Damit würde man den Vorschlag der Kohlekommission aufgreifen, und es wäre ein großer erster Schritt hin zu einem einheitlichen, klimawirksamen CO2-Preis.

Für einen wirksamen Klimaschutz allerdings müsste der CO2-Preis in den kommenden Jahrzehnten weiter steigen. Das politisch durchzusetzen kann heikel sein – aber wenn die Regierung transparent macht, nach welchen Regeln der Anstieg erfolgen soll, und den Bürgerinnen und Unternehmen dadurch Planungssicherheit vermittelt, kann es gelingen.

Notwendig ist darüber hinaus eine überzeugende Strategie zur Verwendung der Einnahmen: Sollen sie an alle Haushalte ausgeschüttet werden, sollten sie für Steuersenkungen an anderer Stelle genutzt werden, oder sollte man mit dem Geld besser Förderprogramme für Regionen und Haushalte finanzieren, die besonders durch die Reform belastet werden?

Das sind Fragen, über die man streiten muss – nicht mehr diskutieren sollte man aber über die Frage, ob ein Preis auf CO2 grundsätzlich eine sinnvolle Maßnahme gegen die steigenden Emissionen ist, im Verkehrssektor oder anderswo. Die Antwort darauf ist schon lange bekannt, sie heißt: eindeutig ja.