Wichtig, aber nicht ausreichend

Wie lässt sich der Klimawandel bremsen? Daran arbeiten und darüber streiten Forscherinnen und Politiker weltweit. Weniger Kohlenstoffdioxid (CO2) zu produzieren, ist dafür entscheidend – eine Steuer auf  CO2 wird deshalb diskutiert. Drei Experten des Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie erklären, warum das zwar gut ist, aber nicht ausreicht.

Eines ist schon jetzt klar. Deutschland wird die Klimaschutzziele für das Jahr 2020 verfehlen. Ohne weitere Maßnahmen gilt das auch für die Ziele für 2030, zu denen sich Deutschland gegenüber der EU verpflichtet hat. In den kommenden Jahren drohen daher milliardenschwere Strafzahlungen. Selbst der im Januar vorgelegte Kompromiss zum Kohleausstieg reicht nicht aus, um die Lücke zu schließen und den Zielen des Pariser Klimaschutzabkommens gerecht zu werden. 

Nach zehn Jahren am Rande der politischen Aufmerksamkeit scheint sich nun jedoch eine Chance für eine neue und verschärfte Klimapolitik in Deutschland zu eröffnen. Die Frage ist, mit welchen Maßnahmen Deutschland kurzfristig die Emissionen senken kann. Langfristig müssen nicht nur die Stromwirtschaft, sondern alle Sektoren inklusive Verkehr, Gebäudewirtschaft und Industrie dekarbonisiert werden – also keinen Kohlenstoffausstoß mehr produzieren.

Ein flächendeckender CO2-Preis gilt seit vielen Jahren als ein essenzieller Baustein der Klimapolitik, war bisher jedoch offensichtlich politisch nicht mehrheitsfähig. Dies scheint sich nun zu ändern. In ihrem wöchentlichen Podcast sprach vor Ostern nun selbst die Bundeskanzlerin davon, "die Bepreisung von CO2 insgesamt noch stärker in den Fokus zu rücken". Sie formuliert dies als Alternative zu den in den Entwürfen zum Klimaschutzgesetz angelegten verbindlichen sektoralen Klimaschutzzielen.

Bisher existiert ein CO2-Preis nämlich nur für die vom EU-Emissionshandel erfassten Branchen – also insbesondere für die Stromwirtschaft und die Schwerindustrie. In der Diskussion ist derzeit eine zusätzliche CO2-Steuer oder eine Ganz- oder teilweise Umstellung des bestehenden Abgaben- und Besteuerungssystems auf eine CO2-Basis für die Sektoren außerhalb des EU-Emissionshandels. Dabei geht es insbesondere um den Verkehr und die Gebäudewirtschaft. Hierdurch könnten ökonomische Anreize geschaffen werden, klimaschädliches Verhalten anzupassen. Wichtiger noch wäre aber die Signalwirkung: Die klimaschädlichen Auswirkungen des Konsums von fossiler Energie würden den Verbrauchern mit jeder Rechnung wieder vor Augen geführt. 

Mieter ohne Einfluss

Doch wie hoch müsste eine solche Steuer ausfallen? Und sollte sie in allen Sektoren gleich hoch sein? In jedem Sektor reagieren Verbraucher unterschiedlich stark auf Preise. Ein CO2-Preis wirkt insbesondere dort, wo Verbraucher besonders genau auf Preise achten und die Kosten für ihren Energieverbrauch reduzieren wollen. Das ist zum Beispiel in der energieintensiven Industrie und der Stromwirtschaft der Fall, denn hier machen die Energiekosten einen erheblichen Anteil der Kostenstruktur aus. Ein effizienter Umgang mit Energie ist deshalb eine Frage der Wettbewerbsfähigkeit.

Ein Großteil der Probleme liegt jedoch dort, wo Akteure nur in sehr begrenztem Rahmen auf Kostenoptimierung achten oder vor sonstigen Hürden stehen. Dies ist zum Beispiel im Gebäudebereich der Fall. Dort bleiben Einsparmöglichkeiten oft ungenutzt, obwohl sie eigentlich wirtschaftlich wären. So tragen Mieter zwar die wesentlichen Kosten des Energieverbrauchs, haben jedoch kaum Einfluss auf Investitionen in die Gebäudetechnik. Ihnen bleiben nur Einsparmaßnahmen durch das eigene Nutzungsverhalten. Umgekehrt haben Eigentümer nur geringe Anreize zu investieren, daran ändert auch ein CO2-Preis wenig. Dieser würde möglicherweise dazu beitragen, dass ein Eigentümer im Falle einer kaputten Heizungsanlage einen möglichst CO2-armen Ersatz einbauen lässt. Ein Anreiz zum vorzeitigen Austausch der Anlage aus Kostengründen besteht für den Eigentümer jedoch nicht. 

Ein CO2-Preis allein wird daher wenig Einfluss darauf haben, wie viele Gebäude in Deutschland jedes Jahr energetisch saniert werden. Um die Ziele des Pariser Klimaabkommens zu erreichen, muss die Renovierungsrate jedoch deutlich steigen – von etwa einem Prozent pro Jahr im Jahr 2015 auf jährlich mindestens drei Prozent in den nächsten Jahrzehnten. Dazu bedarf es einer Politik des "Fördern, Fordern und Informieren", die gezielt Hemmnisse wie das oben skizzierte Mieter-Vermieter-Dilemma adressiert und überwinden hilft. Nach unseren Untersuchungen müssten dafür die Bundesmittel in diesem Bereich auf rund fünf Milliarden Euro im Jahr verdoppelt werden. Und dieser Bedarf könnte mit einer CO2-Steuer gedeckt werden.

Eine Verkehrswende ist nötig

Im Verkehrsbereich ist die Preissensibilität gering. Gleichzeitig sind die Vermeidungskosten besonders hoch. Viele Wege mit dem Auto lassen sich kurzfristig nicht verhindern – etwa der Weg zur Arbeit. Wo Menschen auf das eigene Fahrzeug angewiesen sind, müssen sie zwar die höheren Kosten tragen, haben aber nur wenig Möglichkeiten, ihr Fahrverhalten anzupassen. Zum Tragen käme der CO2-Preis dann gegebenenfalls beim Kauf des nächsten Fahrzeugs, das dann einen niedrigeren Verbrauch aufweist oder gleich elektrisch betrieben wird. So kann der CO2-Preis einen Beitrag leisten, den Autoverkehr in kleinen Schritten klimafreundlicher zu gestalten. 

Für die Dekarbonisierung des Verkehrssektors reicht es aber nicht nur aus, die Fahrzeugemissionen zu senken und ansonsten mit einer auf motorisierten Individualverkehr ausgerichteten Verkehrspolitik weiterzumachen. Mindestens ebenso wichtig wäre es, sich auf die Vermeidung von Verkehr und die Verlagerung auf klimafreundliche Verkehrsmittel wie den öffentlichen Nahverkehr zu fokussieren. Es braucht zusätzliche Infrastrukturmaßnahmen, um etwa den Rad- und Fußverkehr attraktiver zu gestalten. Ein solcher verkehrspolitischer Paradigmenwechsel wird wohl kaum von einem CO2-Preis ausgehen. Allerdings könnte eine entsprechende Steuer die notwendigen Mittel bereitstellen, um klimaschonende Mobilität für alle zu ermöglichen.

Auch bei der Entwicklung neuer Technologien kommt die CO2-Bepreisung an seine Grenzen. Bislang gibt es zum Beispiel keine marktreifen Verfahren für CO2-freien Stahl, Zement oder Aluminium. Wasserstoffantriebe für Kraftfahrzeuge und Busse sind ebenfalls noch nicht ausgereift. Selbst astronomisch anmutende CO2-Preise von mehreren hundert Euro pro Tonne CO2 werden allein kaum ausreichen, um gänzlich neue Technologien zu entwickeln. Die Dekarbonisierung stellt die energieintensive Grundstoffindustrie vor eine existenzielle Herausforderung: Die Unternehmen müssen enorme Investitionssummen aufbringen. Gleichzeitig ist nicht abzusehen, ob die CO2-frei erzeugten Produkte bei den Konsumenten die zumindest für eine Übergangszeit höheren Produktionskosten erwirtschaften können. Daher braucht es Forschungsprogramme und gegebenenfalls eine auf die Dekarbonisierung ausgerichtete industriepolitische Strategie, um die Entwicklung entsprechender Verfahren zu unterstützen und Kosten gezielt zu senken.

Mehr Akzeptanz durch sozialen Ausgleich

Ein CO2-Preis hat zweifellos eine wichtige Lenkungswirkung für den Kauf und Einsatz von effizienten Produkten und Anlagen – insbesondere dann, wenn Klarheit über die Entwicklung des Preises besteht und damit Investitionen besser kalkulierbar werden. Die volle Wirkung erzeugt eine solche Steuer aber erst dann, wenn die eingenommenen Mittel richtig verwendet werden. 

Ein moderater Einstieg von 30 bis 50 Euro pro Tonne – insbesondere bei Gebäuden und Verkehr – würde zunächst ausreichende Mittel generieren. Damit könnten einerseits zum Beispiel Infrastrukturmaßnahmen besser finanziert werden. Andererseits sollte durch einen geeigneten Rückerstattungsmechanismus (zum Beispiel je Kopf oder Haushalt) ein sozialer Ausgleich erfolgen, der die Akzeptanz der Steuer sichert.

Eine mutige CO2-Bepreisung ist ohne Zweifel überfällig. Sie ist aber nicht das ultimative Instrument der Klimapolitik. Das Pariser Klimaabkommen gibt das Ziel vor: Alle Sektoren müssen Beiträge leisten und umgehend auf einen Pfad zur vollständigen Dekarbonisierung einschwenken. Um die Potenziale zu erschließen und einen entsprechenden Handlungsdruck zu erzeugen, braucht es verbindliche Zielsetzungen in allen Bereichen. 

Wenn die Bundeskanzlerin nun davon spricht, verbindliche sektorale Klimaschutzziele zu vereinbaren oder die CO2-Bepreisung auszudehnen, spielt sie zwei komplementäre Politikansätze gegeneinander aus. Ohne einen nennenswerten flächendeckenden CO2-Preis wird es kaum möglich sein, die Ziele des Pariser Abkommens einzuhalten. Vor dem Hintergrund der vielfältigen Herausforderungen braucht es ein ganzes Paket spezifischer und sich ergänzender Maßnahmen. Ein CO2-Preis ist dabei ein zentraler Baustein. Sich allein auf einen CO2-Preis zu verlassen, wäre zu kurz gegriffen.