Was bringt ein Preis für CO2?

Hinter der Idee eines CO2-Preises steht ein simples ökonomisches Prinzip: Wer für den Ausstoß von Klimagasen verantwortlich ist, muss zahlen. Weil klimaschädliches Verhalten dadurch teurer wird, sinken die Emissionen. Im Idealfall spart die Politik sich dadurch die Mühe, für den Klimaschutz weitere Grenzwerte oder Verbote erlassen zu müssen, etwa bezogen auf bestimmte Energieträger oder Geräte. Falls der CO2-Preis flächendeckend eingeführt würde, würde er auch umfassender wirken als Regeln.

Grundsätzlich könnte ein CO2-Preis in Form einer Steuer erhoben werden, wie sie etwa Bundesumweltministerin Svenja Schulze und viele Klimaökonomen fordern. Denkbar wäre auch ein Emissionshandelssystem, das von maßgeblichen Teilen der CDU bevorzugt wird. Zwar gibt es bereits den EU-Emissionshandel. Er gilt als wichtigstes Instrument der europäischen Klimapolitik. Aber er betrifft nur Energieunternehmen, Industrie und seit 2012 auch den innereuropäischen Luftverkehr – und er hat in der Vergangenheit nicht besonders gut funktioniert.

Klimaökonomen plädieren schon lange dafür, auch andere Emissionen mit einem CO2-Preis zu belegen. Doch bis vor Kurzem hatte die Idee politisch so gut wie keine Chance. Das ändert sich jetzt vor allem aus drei Gründen: Deutschland verfehlt seine Klimaziele. Der Druck auf die Politik, endlich mehr zu tun, steigt. Und so langsam wird die klimapolitische Nachlässigkeit teuer – gerade in den Wirtschaftsbereichen, die nicht dem Emissionshandel unterliegen, wie beispielsweise Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft. Die Bundesregierung hat sich verpflichtet, die Emissionen aus diesen Sektoren bis 2020 im Vergleich zu 2005 um 14 Prozent zu verringern, aber sie wird dieses Ziel sehr wahrscheinlich nicht erreichen. Dann werden Strafzahlungen fällig. Finanzminister Olaf Scholz plant mit etwa 300 Millionen Euro allein in den kommenden drei Jahren, aber es könnten auch deutlich höhere Summen sein.

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Was brächte der Emissionshandel?

Das Prinzip ist reizvoll: In einem allerersten Schritt bestimmt die Politik eine Obergrenze für den Ausstoß von Klimagasen. Dann verbrieft sie das Recht, genau die festgelegte Menge in die Luft zu blasen, und verteilt oder verkauft es in Form von Zertifikaten an die Emittenten. Wer mehr Zertifikate erhält, als er braucht, verkauft den Überschuss – und wer mehr benötigt, kauft. Im Handel bildet sich ein Preis. Falls es billiger ist, CO2 zu vermeiden, als Zertifikate zu kaufen, wird in klimafreundliche Technik investiert – und zwar theoretisch immer dort, wo es am günstigsten ist. Dadurch wird Klimaschutz effizient. Je knapper die Zertifikate, desto höher der Preis und desto eher lohnt es sich, schmutzige Anlagen durch saubere zu ersetzen. 

In der Theorie hat der Emissionshandel einen weiteren bestechenden Vorteil: Weil er über eine fixe Obergrenze funktioniert, kann man durch ihn die Klimaziele ziemlich genau erreichen – vorausgesetzt, er erfasst wirklich alle Emissionen. Sinkt die Grenze zudem auf eine verlässliche, vorhersehbare Weise stetig, gibt das den Unternehmen die Sicherheit, die sie brauchen, um klimafreundlich zu investieren. Das ist wichtig, weil Investitionen beispielsweise in erneuerbare Energien, CO2-arme Antriebstechniken oder eine klimafreundliche Verkehrsinfrastruktur sehr langfristig wirken. Wer heute dagegen ein Kohlekraftwerk baut, schadet dem Klima auf Jahrzehnte hinaus.

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Wo liegen die Probleme?

In der Praxis hat der EU-Emissionshandel nicht gut funktioniert. Weil es zu viele Zertifikate gab, war ihr Preis über lange Zeit hinweg viel zu niedrig, um klimafreundliche Investitionen anzustoßen.

Grundsätzlich wäre es denkbar, den europäischen Zertifikatehandel auf den Verkehrs- und den Gebäudebereich auszuweiten, um den sich die Debatte derzeit vor allem dreht. Handlungsbedarf bestünde: In Deutschland ist der Verkehr der drittgrößte Emittent mit einem Anteil von fast 18 Prozent am gesamten Treibhausgasausstoß, und gerade seine Emissionen sind seit 1990 so gut wie nicht gesunken. Doch der Teufel liegt im Detail. Ein Beispiel: Im bisherigen Emissionshandel kaufen die Endverbraucher der Energie die Zertifikate, also beispielsweise Kraftwerks- und Fabrikbetreiber. Wer aber sollte im Verkehrssektor die Emissionsrechte kaufen müssen: Raffinerien? Tankstellen? Die Autofahrer? Das zu entscheiden und die neuen Regeln dann ins bestehende System zu integrieren ist nicht trivial und würde vermutlich lange dauern. "Es wäre viel zu kompliziert, das auszuweiten", sagt Claudia Kemfert, Leiterin der Abteilung Energie, Verkehr und Umwelt am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung. "Es gab testweise ein paar Pilotvorhaben auf kommunaler Ebene, aber die haben alle nicht funktioniert."

Der niedrige Zertifikatspreis ist ein weiteres Problem. Würde der Verkehrssektor in den EU-Emissionshandel mit einbezogen, würde er sich vermutlich einfach freikaufen, schreibt der Sachverständigenrat für Umweltfragen in einem Sondergutachten für die Bundesregierung. "Dieser Zukauf würde jedoch nicht zu zusätzlichen Emissionsminderungen in gleicher Höhe in anderen Sektoren führen, sondern stattdessen den (...) hohen Zertifikateüberschuss senken." Der klimapolitische Effekt wäre gleich null. Erst langfristig könnte sich das ändern, etwa durch den zunehmenden Einsatz von Elektrofahrzeugen, falls sie mit sauberem Strom betrieben werden.  

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Wie funktioniert eine CO2-Steuer?

Eine CO2-Steuer funktioniert nach dem gleichen Mechanismus wie der Emissionshandel: Emissionen werden teurer und sinken dadurch. Der Preis steigt kontinuierlich und verlässlich, Investitionen in klimafreundliche Technik werden stetig rentabler. Doch statt eine Obergrenze für den Ausstoß von Treibhausgasen festzulegen, bestimmt die Politik in diesem Fall den Preis – dadurch kann es schwieriger werden, Emissionsziele exakt zu erreichen. Vermutlich wäre es deshalb aus praktischen Gründen sinnvoll, zunächst mit einem eher geringen Steuersatz anzufangen und diesen dann zu erhöhen. Im Moment sind Steuersätze von etwa 20 oder 40 Euro pro Tonne CO2 im Gespräch, die künftig vermutlich weiter steigen würden. Im Idealfall würden mehrere europäische Länder eine solche Steuer einführen.

Doch die CO2-Steuer hat ein ideologisches und ein praktisches Problem. Das ideologische: Große Teile der CDU – und auch die FDP – wollen aus prinzipiellen Gründen keine neue Steuer einführen. Die große Koalition hat vereinbart, die Steuerbelastung für die Bürgerinnen und Bürger nicht zu erhöhen. Das bedeutet mindestens, dass etwaige Steuererhöhungen durch Entlastungen an anderer Stelle ausgeglichen werden müssten.

Das praktische Problem: Energie ist in Deutschland bereits durch viele unterschiedliche Steuern belastet, die nur wenig mit dem CO2-Gehalt des jeweiligen Energieträgers zu tun haben. Für leichtes Heizöl ergibt sich eine Belastung von 23 Euro je Tonne CO2, für Erdgas von 30 Euro und für Heizkohle von 3,50 Euro, schreibt Felix Matthes, der Forschungskoordinator Energie- und Klimapolitik des Öko-Instituts, in einem Beitrag für den Background Energie und Klima des Tagesspiegels. "Benzin wird mit knapp 290, Diesel mit 180 und Erdgas mit gut 75 Euro pro Tonne CO2 beaufschlagt", Strom wiederum über den Emissionshandel, die Stromsteuer und diverse Umlagen mit etwa 90 Euro pro Tonne CO2. 

Matthes zufolge könnte man im Stromsektor "gravierende Emissionsminderungen" bereits mit CO2-Preisen von 50 Euro pro Tonne erreichen. Im Gebäudebereich wären rund 80 Euro nötig. Im Verkehr aber "werden sich signifikante Emissionsminderungseffekte eher im deutlich dreistelligen Bereich der CO2-Bepreisung einstellen" – also ab etwa 150 Euro pro Tonne. Eine CO2-Steuer müsste die bestehenden Steuersätze zuerst vereinheitlichen und dann nach und nach anheben, sagt Brigitte Knopf, Generalsekretärin des Mercator Instituts on Climate Change – und zwar abhängig von der Klimawirkung der einzelnen Energieträger und davon, wie stark Mieter, Immobilienbesitzer und Autofahrer auf Preisänderungen reagieren.

Klimaökonomen wie Ottmar Edenhofer, Direktor des Potsdam Instituts für Klimafolgenforschung, plädieren deshalb für eine grundlegende Reform des Energiesteuersystems, die auch soziale Aspekte berücksichtigen könnte. "Damit die Steuer die CO2-Emissionen wirklich beeinflusst, brauchen wir differenzierte Steuersätze", sagt auch Matthes vom Öko-Institut. "Dass die möglich wären, ist ein großer Vorteil der CO2-Steuer gegenüber dem Emissionshandel." Doch eine große Steuerreform ist in Berlin derzeit kein Thema. "So etwas wird meist in den letzten Nächten von Koalitionsverhandlungen beschlossen", sagt Matthes. Nach jetzigem Stand wäre das etwa in anderthalb Jahren. "Aber die Debatte darüber muss trotzdem jetzt geführt werden."

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Wohin mit den Einnahmen?

Mit den Einnahmen könnten andere Steuern gesenkt werden – die Stromsteuer zum Beispiel. Das Geld könnte auch genutzt werden, um ein klimafreundliches Verkehrssystem auszubauen, etwa indem man Radwege einrichtet, Ladesäulen für Elektroautos aufstellt und die Bahn sowie den öffentlichen Nahverkehr stärkt, gerade auch auf dem Land. Im Gebäudesektor könnte die Politik Prämien für klimafreundliche Heizkessel oder eine bessere Wärmedämmung zahlen.

Man könnte auch einen Teil der Einnahmen an die Bürger zurückzahlen. Darüber wird derzeit besonders viel diskutiert – auch, weil man Proteste gegen Steuererhöhungen wie in Frankreich vermeiden will. "Alle sind sich einig, dass man Geld zurückverteilen muss", sagt Klimawissenschaftlerin Knopf. "Und es entwickelt sich ein Konsens, dass eine Pro-Kopf-Zurückzahlung eines Teils der Einnahmen wohl die beste Lösung wäre." Dadurch würden gerade ärmere Haushalte, die in der Regel nicht so viele CO2-Emissionen verursachen, bessergestellt: Sie bekämen mehr Geld zurück als sie pro Jahr an CO2-Steuern entrichten. Andere hingegen, deren Lebensstil einen höheren Ausstoß an Treibhausgasen verursacht, würden draufzahlen.

Andere Länder zeigen, dass es funktionieren könnte. Die Schweiz beispielsweise zahlt einen Teil des Steueraufkommens direkt an die Bürgerinnen und Bürger zurück. 2018 lief das auf einen Betrag von etwa 80 Euro für jeden hinaus. Die kanadische Provinz Alberta hingegen investiert in eine klimafreundliche Infrastruktur. Und Schweden belässt das Geld im Haushalt, senkt aber im Gegenzug andere Steuern.  

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Reicht ein CO2-Preis, um die Klimaziele zu erreichen?

Eher nicht – aus verschiedenen Gründen. Im Verkehr müsste der CO2-Preis sehr hoch sein, um eine Wirkung für das Klima zu entfalten. Deshalb sollte er zumindest durch weitere Instrumente begleitet werden, wie beispielsweise den Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs. Noch besser wäre eine Verkehrswende, die den motorisierten, auf fossilen Brennstoffen basierenden Individualverkehr nach und nach überflüssig macht. Im Gebäudesektor haben Mieter wenig Einfluss auf Investitionen – aber weil sie den größten Teil der Heiz- und Warmwasserkosten tragen, haben die Eigentümer wenig Anreiz, saubere Technik einzubauen. Und in manchen Industriebranchen müsste eine klimafreundliche Produktionstechnik erst entwickelt werden, doch dafür sind enorme Investitionssummen nötig.

Ein "mutiger" CO2-Preis sei überfällig, schreiben Forscher des Wuppertal Instituts für Klima, Umwelt, Energie. Aber daneben seien verbindliche Klimaziele "in allen Bereichen" nötig, "um die Potenziale zu erschließen und einen entsprechenden Handlungsdruck zu erzeugen". Felix Matthes vom Öko-Institut formuliert es umgekehrt: "Ein CO2-Preis ist nicht alles. Aber ohne ihn ist alles nichts."

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Was will die Bundesregierung?

Darüber streitet sie noch. Das Umweltministerium möchte einen CO2-Preis, der zugleich dem Klimaschutz dient und soziale Härten ausgleicht. Die Staatseinnahmen sollen insgesamt nicht steigen. Den Vorschlag, den EU-Emissionshandel auf Sektoren wie den Verkehr auszuweiten, hält das Ministerium für rechtlich "nicht umsetzbar" und "aus fachlicher Sicht nicht sinnvoll".

Es würde "den Klimaschutz auf eine lange Bank schieben, wenn wir das nach Brüssel verlagern", sagte ein Sprecher des Umweltministeriums am vergangenen Montag auf der Regierungspressekonferenz. Außerdem hätte der Emissionshandel nicht weniger Auswirkungen auf die Bürgerinnen und Bürger wie eine CO2-Steuer und würde ebenfalls eine Kompensation nötig machen.

Kommt also eine Steuer? Darauf wollte der Sprecher sich nicht festlegen. Große Teile der CDU favorisieren das Modell des Emissionshandels – Kritiker halten das für eine reine Masche, um das Problem nur noch weiter in die Zukunft zu verschieben. Darüber, wie ein CO2-Preis ausgestaltet werden könne, werde das Klimakabinett entscheiden. Dieses will im Juli über das Thema beraten. Das Umweltministerium will noch vor der Sommerpause ein Konzept dazu vorlegen.

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