Damit Deutschland im Klimaschutz vorankommt, sollte der Ausstoß von CO2 mit einem Preis belegt sein. In diesem Punkt sind sich viele Ökonomen, Politikerinnen und Aktivisten einig. Streit gibt es darüber, ob dieser Preis als Steuer erhoben werden soll, oder ob ein Handel mit Emissionsrechten die bessere Variante wäre. Eine Steuer würde die Emission einer Tonne CO2 um einen bestimmten, von der Politik festgelegten Betrag, verteuern. Beim Handel hingegen würde die Politik eine maximale Menge an Treibhausgasemissionen bestimmen und das Recht, diese Menge an CO2 auszustoßen, danach an die Emittenten vergeben oder versteigern. Durch den Handel mit den Zertifikaten würde sich dann am Markt ein Preis für jede Tonne CO2 bilden.

Karl-Heinz Paqué lehrt Volkswirtschaftslehre an der Universität Magdeburg, war von 2002 bis 2006 Finanzminister von Sachsen-Anhalt und ist seit 2018 Vorsitzender der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit. Als liberaler Ökonom und FDP-Politiker gehört Paqué zu den starken Befürwortern eines Zertifikatehandels. Im Interview spricht er über die Gründe.

ZEIT ONLINE: Herr Paqué, was kann der Zertifikatehandel, was eine CO2-Steuer nicht kann?

Karl-Heinz Paqué: Ganz einfach, mit dem Handel von Zertifikaten steuert man die Menge der CO2-Emissionen direkt: Die Politik legt die erlaubte Höchstmenge fest und verteilt oder versteigert die entsprechende Menge an Zertifikaten. Der Preis für das Recht, eine Tonne CO2 zu emittieren, bildet sich dann am Markt. Bei der Steuer ist es genau umgekehrt. Die Politik fixiert den Preis, aber sie kann im Vorfeld gar nicht genau wissen, ob sie damit ihr Emissionsziel erreicht.

Im schlimmsten Fall hätten wir jährlich eine Steuererhöhungsdiskussion. Das kann niemand wollen.

Weil es in der Klimapolitik aber genau darum geht, eine Emissionsmenge zu erreichen, die mit dem Pariser Klimaabkommen kompatibel ist, spricht schon rein logisch alles für eine Mengensteuerung durch Zertifikate. Sie allein garantiert, dass man das Emissionsziel exakt erreicht. Eine Steuer hingegen müsste man womöglich regelmäßig nachjustieren. Dann hätten wir im schlimmsten Fall jährlich eine Steuererhöhungsdiskussion. Das kann niemand wollen.

ZEIT ONLINE: Durch den Emissionshandel würden CO2-intensive Waren und Dienstleistungen aber ebenso im Preis steigen wie durch eine Steuer. 

Paqué: Natürlich. Wer glaubt, der Zertifikatehandel verteuere den CO2-intensiven Konsum nicht, beschwindelt sich selbst. Ein höherer Preis ist das beste Mittel, um den CO2-Ausstoß zu reduzieren und so die globale Erwärmung zu mindern – und am genauesten hält man das zulässige Emissionsbudget nun mal über Zertifikate ein.

Ein CO2-Preis fördert die Entwicklung CO2-armer Technologien. Sobald die zur Verfügung stehen, wird der Preis für Zertifikate womöglich auch wieder sinken. Vorher müssen wir aber die globale Menge an Emissionen in den Griff bekommen, um die globale Erhöhung der Temperatur zu begrenzen. Es ist ähnlich wie auf den Rohstoffmärkten: Da haben wir eine maximal förderbare Menge, die wird gehandelt, und wenn ein Rohstoff knapp und damit teuer wird, dann wird das die technische Entwicklung beeinflussen.

ZEIT ONLINE: Es geht nicht um die Vermeidung einer Steuer aus ideologischen Gründen?

Ich denke schon, dass neue Steuern schwerer zu vermitteln sind.

Paqué: Nein, natürlich nicht. Es geht ausschließlich um die ökonomische Bewertung des Instruments. Allerdings kann ich auch die politischen Bedenken gegenüber einer Steuer gut verstehen. Wir haben oft genug beobachtet, dass Steuern zu einem bestimmten Zweck vermeintlich vorübergehend eingeführt und dann doch ewig beibehalten wurden. Und ich denke schon, dass neue Steuern den Bürgerinnen und Bürgern schwerer zu vermitteln sind.

Auf welchen Widerstand sie stoßen können, zeigen ja die Gelbwestenproteste in Frankreich. Und: Wer eine CO2-Steuer erhebt, sagt dadurch implizit, dass die Steuerpflichtigen am Klimawandel schuld sind. Im Emissionshandel wird hingegen ganz kühl gesagt: Wer den Rohstoff kauft, muss dafür zahlen. Die Unternehmen geben den Preis an ihre Kunden weiter, und wenn ihnen das nicht gelingt, wenn die Kunden den höheren Preis für CO2-intensive Waren und Dienstleistungen also nicht akzeptieren, dann überleben die Produkte nicht im Markt. Das ist ganz normal.

ZEIT ONLINE: In der Theorie klingt das wunderbar einfach und effektiv. In der europäischen Praxis aber funktioniert der Emissionshandel nicht, dem die energieintensive Industrie und die Energiewirtschaft seit 2005 unterworfen sind: Weil der Preis für eine Tonne CO2 so niedrig ist, wird viel zu wenig in klimafreundliche Technik investiert.