Funktioniert der CO2-Preis? – Seite 1

Wenn in wenigen Wochen das Klimakabinett seine Beschlüsse vorstellt, könnte ein CO2-Preis darin eine zentrale Rolle spielen. Wie er im Detail aussehen wird, ist unklar – und noch dazu gibt es Dissens über grundsätzliche Fragen. Kanzlerin Angela Merkel (CDU) befürwortet einen CO2-Zertifikatehandel. Umweltministerin Svenja Schulze (SPD) schien zunächst eine CO2-Steuer zu bevorzugen, hat sich dann aber doch nicht endgültig auf ein Modell festgelegt. Die Grünen wiederum wollen eine CO2-Steuer.

In anderen Ländern gibt es schon länger CO2-Preise ganz verschiedener Machart. Wie funktionieren sie? Und was kann die deutsche Politik aus den Erfahrungen dort lernen? Vier ausgewählte Beispiele:

Die CO2-Steuer in Schweden

Wie ist der CO2-Preis gestaltet?

In Schweden gibt es seit 1991 eine CO2-Steuer. Sie wird auf alle fossilen Brennstoffe proportional zu deren Kohlenstoffanteil erhoben. Ausgenommen sind allerdings die Teile der Industrie, die seit 2005 dem EU-Emissionshandel unterliegen. Anfangs betrug die Steuer umgerechnet etwa 24 Euro pro Tonne CO2. Dann erhöhte die Regierung den Betrag schrittweise, sodass er heute bei etwa 114 Euro pro Tonne liegt – es ist der höchste CO2-Preis weltweit. Die Einnahmen fließen teilweise in den schwedischen Staatshaushalt und sind nicht zweckgebunden. Teilweise werden sie an die privaten Haushalte zurückgegeben.

Gab es Widerstände?

Als die Regierung die CO2-Steuer einführte, war das Teil eines größeren Pakets an Steuerreformen. Zum Beispiel wurde gleichzeitig die Energiesteuer gesenkt, sodass es keine großen Widerstände gegen die CO2-Steuer gab.

Was hat der CO2-Preis gebracht? 

Zwischen 1990 und 2017 sind die Treibhausgas-Emissionen in Schweden um 26 Prozent gesunken. Im Vergleich mit Deutschland klingt das erst einmal nicht besonders gut, denn hier sanken die Emissionen im gleichen Zeitraum um 27,5 Prozent. Deutschland ist allerdings wegen seiner besonderen Geschichte kein guter Vergleich. "Die Deindustrialisierung in den ostdeutschen Bundesländern nach der Wiedervereinigung hat stark dazu beigetragen, die CO2-Emissionen in Deutschland zu senken", sagt Johannes Wagner vom Energiewirtschaftlichen Institut an der Universität Köln.

25 Jahre nach der Einführung der Steuer waren die Treibhausgas-Emissionen pro Einheit des Bruttoinlandsprodukts in Schweden niedriger als in allen anderen EU-Ländern. Die Emissionen pro Kopf waren nur in Malta noch niedriger.

Eine große Veränderung hat sich in Schweden beim Heizen gezeigt. Wie die schwedische Regierung angibt, ist die Zahl der privaten Haushalte, die mit fossilen Brennstoffen heizen, seit Einführung der Steuer dramatisch gesunken. Heutzutage gewinnen die Schweden Heizwärme hauptsächlich aus Haushaltsabfällen und Holzresten, Holzpellets und Wärmepumpen. Die Industrie hat ihren Energieverbrauch gesenkt, und die Energiequellen wurden stärker dekarbonisiert.

Was kann Deutschland daraus lernen?

Eine Erkenntnis, die Deutschland aus Schwedens Beispiel ziehen kann: Womöglich würde eine CO2-Steuer auf mehr Akzeptanz stoßen, wenn dafür andere Steuern gesenkt oder abgeschafft würden. Außerdem zeigt Schwedens Beispiel, dass sich mit einer schrittweisen Erhöhung über einen längeren Zeitraum hinweg ein sehr hoher CO2-Preis erreichen lässt, den die Bevölkerung auch mitträgt. Energiewissenschaftler Wagner sagt, man könne bei der Einführung einer CO2-Steuer mit einem niedrigen Preis anfangen: "Es reicht, wenn der Preis steigt und das vorher festgelegt ist, sodass die Verbraucher den zukünftig steigenden Preis in die Entscheidung mit einbeziehen können."

Großbritannien

Der Mindestpreis in Großbritannien

Wie ist der CO2-Preis gestaltet?

Britische Stromerzeuger, die CO2-Emissionen verursachen, müssen innerhalb des EU-Emissionshandels Zertifikate kaufen. Weil der Preis dieser Zertifikate lange sehr niedrig war, führte die Regierung 2013 einen Mindestpreis für CO2 ein. Aktuell liegt er bei umgerechnet etwa 20 Euro pro Tonne CO2. Die Unternehmen zahlen den Betrag als Zulage auf den EU-Emissionszertifikatepreis, unabhängig von dessen Höhe, an die britische Regierung. Die Einnahmen daraus fließen in den britischen Staatshaushalt und sind nicht zweckgebunden. Für den Fall eines No-Deal-Brexits hat die britische Regierung angekündigt, eine CO2-Steuer mit einem Preis von etwa 17 Euro pro Tonne CO2 einzuführen.

Gab es Widerstände?

Vor der Einführung des Mindestpreises gab es Kritik von verschiedenen Seiten. Der damalige Sonderausschuss für Energie und Klimawandel des britischen Parlaments kritisierte 2012, dass der Mindestpreis britische Unternehmen gegenüber der europäischen Konkurrenz benachteilige. Sogar von Greenpeace gab es Kritik – der Guardian zitierte damals den Aktivisten Joss Garman: Der vorgeschlagene Mindestpreis sei ineffektiv und setze Familien und Unternehmen weiter unter Druck, während er die Umweltbelastung kaum reduziere.

Die Regierung führte den Mindestpreis dennoch ein. Im Jahr 2014 entschied sie aber, ihn auf dem Level des folgenden Jahres einzufrieren. Das waren 20 Euro. Ursprünglich hätte der Preis bis 2020 auf etwa 33 Euro steigen sollen. Ihre Entscheidung begründete die Regierung damit, dass sie jegliche Benachteiligung britischer Firmen auf dem Weltmarkt klein halten wolle. Außerdem beschloss sie Maßnahmen, um energieintensive Industrien zu unterstützen. 

Was hat der CO2-Preis gebracht?

In Großbritannien sind die CO2-Emissionen seit 1990 um 38 Prozent gesunken – jetzt befinden sie sich wieder auf dem Level von 1890. Einen großen Anteil daran hatte die Reduktion von Kohle als Energieträger in der Stromerzeugung. 2012 lag der Kohleanteil nach Angaben der Energy Information Administration (EIA) des US-Energieministeriums bei 42 Prozent, 2017 nur noch bei 7 Prozent. Zum Teil wurde die Kohle durch das klimafreundlichere Erdgas ersetzt.

Das britische Medium CarbonBrief kommt zu leicht anderen Zahlen, aber die Größenordnung ist die gleiche. Eine weitere Berechnung von CarbonBrief zeigt: Im Jahr 2016 beispielsweise fielen die Emissionen durch Kohle um etwa 50 Prozent, während die Emissionen durch Erdgas etwa um 12,5 Prozent stiegen.

Was kann Deutschland daraus lernen?

Laut Wagner ist der Effekt im britischen Stromsektor deshalb so schnell zu beobachten, weil sich die Auslastung der Kraftwerke schlicht verschoben hat, weg von der Kohle, hin zum Gas. Die Gaskraftwerke gab es schon länger, aber vor der Einführung des Mindestpreises lohnte es sich nicht, ihre Kapazitäten auszuschöpfen – die Kohle war einfach günstiger.  Doch "in dem Moment, in dem man den Mindestpreis einführt, laufen die Gaskraftwerke stärker als die Kohlekraftwerke", sagt Wagner. "Den Effekt hätte man in Deutschland abhängig von der Höhe des Mindestpreises auch." Laut einer Studie der RWTH Aachen könnten die deutschen Gaskraftwerke die Braunkohle sogar vollständig ersetzen.

Frankreich

Die Gelbwesten in Frankreich

Wie ist der CO2-Preis gestaltet?

Frankreich hat 2014 einen CO2-Preis eingeführt, indem die Regierung die bereits existierenden Energiesteuern vereinheitlichte und entsprechend den CO2-Emissionen der jeweiligen Energieträger erhöhte. Zunächst lag der Preis eher symbolisch bei sieben Euro pro Tonne CO2. Doch bis zum Jahr 2022 sollte er auf 86,20 Euro steigen. Durch die schrittweise Erhöhung sollten Bürger und Unternehmen ausreichend Zeit haben, sich darauf einzustellen. Allerdings kündigte die Regierung im Dezember 2018 nach den sogenannten Gelbwesten-Protesten an, den Preis im Jahr 2019 nicht wie geplant auf 55 Euro zu erhöhen. Derzeit liegt er bei 44,60 Euro pro Tonne CO2.

Sektoren, die vom EU-Emissionshandel erfasst sind, sind von dem CO2-Preis ausgenommen. Deshalb betrifft er de facto nur die Sektoren Gebäudewärme und Verkehr, wie der Think Tank Agora Energiewende schreibt.

Die Einnahmen fließen teilweise ohne Zweckbindung in den französischen Haushalt. Teilweise werden sie genutzt, um die Energiewende zu finanzieren – etwa, indem der Staat den Ausbau der erneuerbaren Energien fördert oder Projekte, die Lösungen zum sparsameren Umgang mit Energie entwickeln. Unternehmen bekommen Steuerrückerstattungen. Die privaten Haushalte hingegen haben die volle Last zu tragen.

Gab es Widerstände?

Schon im Jahr 2000 und im Jahr 2010 hatte Frankreich versucht, eine CO2-Steuer einzuführen. Beide Male kippte das Verfassungsgericht das Vorhaben, weil die geplante Steuer zu viele Ausnahmen vorsah.

Die Proteste der Gelbwesten richteten sich anfangs vor allem gegen die Erhöhung der Benzin- und Dieselpreise wegen des steigenden CO2-Preises – mit Erfolg. Später nahmen die Gelbwesten auch andere soziale Themen auf die Agenda.

Was hat der CO2-Preis gebracht?

Um Veränderungen zu erzielen, wie in Schweden beim Heizen, braucht es Zeit. Energieökonom Wagner sagt deshalb, es sei noch zu früh, um die Auswirkungen der CO2-Steuer in Frankreich zu analysieren. "In den Sektoren, die die CO2-Steuer betreffen, sind die Investitionszyklen relativ lang", sagt er. "Eine Heizung bleibt für mindestens zehn Jahre im Gebäude, wahrscheinlich deutlich länger. Und ein Auto wird auch lange genutzt."

Was kann Deutschland daraus lernen?

Ein CO2-Preis betrifft einkommensschwache Haushalte stärker als einkommensstarke, weil er einen höheren Anteil ihres Einkommens ausmacht. Frankreichs Beispiel zeigt, dass eine hohe Unzufriedenheit entstehen kann, wenn dieser Effekt nicht ausgeglichen wird. "Betroffene Privathaushalte brauchen einen Ausgleich für die Belastung", heißt es in einer Analyse von Agora Energiewende zu den Fehlern der französischen CO2-Preispolitik. Außerdem schreiben die Autoren und Autorinnen: "Eine CO2-Bepreisung muss für den Staatshaushalt aufkommensneutral umgesetzt werden, das heißt, dass das Aufkommen rückverteilt und/oder für den Klimaschutz verwendet wird. Dies ist zentral für die Akzeptanz der Maßnahme als Klimaschutzinstrument."

Neuseeland

Der Emissionshandel in Neuseeland

Wie ist der CO2-Preis gestaltet?

Neuseeland hat im Jahr 2008 ein Emissionshandelssystem eingeführt, das der International Carbon Action Partnership (ICAP) zufolge mehr Wirtschaftsbereiche abdeckt als alle anderen Systeme. Es umfasst die sechs im Kyoto-Protokoll reglementierten Treibhausgase. Allerdings: Obwohl die Emissionen aus der Landwirtschaft etwa die Hälfte von Neuseelands Treibhausgasen ausmachen, müssen diese nur gemeldet werden, und man muss für sie keine Zertifikate kaufen.

Anfangs war das neuseeländische System mit dem internationalen Emissionshandel im Rahmen des Kyoto-Protokolls vernetzt. Innerhalb des Kyoto-Systems wurden den teilnehmenden Staaten im Jahr 2008 Zertifikate in der Höhe der Emissionen zugeteilt, die sie maximal erreichen durften. Wollten sie mehr Treibhausgase ausstoßen, mussten sie Zertifikate von anderen Staaten zukaufen. Als die erste Handelsperiode endete, im Jahr 2012, mussten die Staaten Zertifikate in Höhe ihrer tatsächlichen Emissionen besitzen.

Anfangs konnten neuseeländische Unternehmen Zertifikate anderer Staaten kaufen, doch seit Juni 2015 ist der Handel auf Neuseeland begrenzt. Und nachdem es lange keine Obergrenze gab, hat die Regierung nun angekündigt, die verfügbaren Zertifikate Jahr für Jahr zu reduzieren, sodass der Emissionshandel wirkungsvoll dazu beitragen kann, Emissionen zu reduzieren.

Gab es Widerstände?

Mit der Einführung war vorgesehen, die verschiedenen Sektoren nach und nach in den Emissionshandel zu integrieren und zum Kaufen von Zertifikaten zu verpflichten – auch die Landwirtschaft. Diese Entscheidung wurde aber auf unbestimmte Zeit verschoben. Seither gibt es immer wieder Bestrebungen, die Landwirtschaft voll in den Emissionshandel zu integrieren, was aber auf großen Widerstand unter den Farmen stößt. Sie begründen das damit, dass die erhöhten Kosten sie gegenüber der internationalen Konkurrenz benachteiligen würden.

Was hat der CO2-Preis gebracht?

Nach Angaben des neuseeländischen Think Tanks Motu hat der Zertifikatehandel in Neuseeland kaum zur Reduzierung von Emissionen geführt. Ein kleiner Effekt sei in der Forstwirtschaft zu beobachten gewesen: Die Waldbesitzer pflanzten mehr Bäume, da sie dafür Zertifikate verkaufen konnten. Der Effekt hielt allerdings nicht lange an.

Dennoch half der Emissionshandel Neuseeland, seine Verpflichtungen im Rahmen des Kyoto-Protokolls einzuhalten, weil die Unternehmen Zertifikate aus dem Ausland zukaufen konnten.

Was kann Deutschland daraus lernen?

Um mit einem Emissionshandel wirkungsvoll Emissionen zu reduzieren, braucht es eine Obergrenze an verfügbaren Emissionen, die laufend verringert wird. Die Ökonomin Suzi Kerr von der Victoria Universität in Wellington fordert außerdem im Online-Magazin The Conversation, den Emissionshandel mit einem Mindestpreis zu kombinieren, so wie in Großbritannien geschehen. Das würde Investoren, die sich um emissionsarme Lösungen bemühen, Sicherheit geben.

Als Beispiel nennt sie die neuseeländische Forstwirtschaft. Als der CO2-Preis fiel, lohnte es sich für die Farmer nicht mehr so wie davor, neue Bäume anzupflanzen, sodass sie viele Setzlinge zerstörten anstatt sie anzupflanzen. Mit einem Mindestpreis könnte man solche Fehlentwicklungen verhindern.

Korrekturhinweis: In einer ersten Fassung des Textes war ein Detail des britischen CO2-Preises falsch wiedergegeben. Richtig ist: Der Preis ist als Zulage auf den Preis der EU-Emissionszertifikate zu zahlen, unabhängig davon, wie viel diese kosten. Wir haben das korrigiert. (red)