Nach zähen Verhandlungen haben sich das EU-Parlament und die EU-Mitgliedsstaaten diese Woche darauf geeinigt, dass Europa bis 2030 die CO2-Emissionen um mehr als die Hälfte reduzieren wird. Hier argumentiert Christoph Bals von der Nichtregierungsorganisation Germanwatch, warum es riskant wäre, dafür ausschließlich auf einen weiteren Zertifikatehandel zu setzen.
Die EU wird ihr Klimaziel für 2030 deutlich erhöhen: von 40 auf knapp 53 Prozent Emissionsverringerung – CO2-Senken herausgerechnet. Diese Zielverbesserung erfordert einen stärkeren Emissionsrückgang in allen Bereichen und eine Anpassung der bestehenden Instrumente. Im Juni wird die EU-Kommission dazu Vorschläge veröffentlichen. Zentrale Instrumente zum Erreichen der Klimaziele sind bislang der Emissionshandel für Industrie und Stromerzeugung, dazu Standards und ein für jedes EU-Land verbindliches nationales Minderungsziel, das insbesondere für Verkehr und Wärme gilt.
Das neue EU-Ziel erfordert im Prinzip eine Neuverhandlung dieser nationalen Minderungsziele. In der Diskussion ist nun jedoch auch eine Alternative: ein neues europäisches Emissionshandelssystems (EHS) für Verkehr und Wärme. Dieses würde neue Minderungsziele der Staaten verzichtbar machen, sagen die Unterstützer.
Aber macht das Sinn? Es lohnt sich, genauer hinzuschauen: Zum einen wird immer mehr deutlich, dass die meisten Mitgliedsstaaten eine Neuverhandlung der Ziele einem weiteren Zertifikatehandel vorziehen. Zum anderen unterscheiden sich die Sektoren Verkehr und Wärme in wichtigen Punkten von Industrie und Stromerzeugung. Die Klimaschutzkosten pro Tonne CO2 liegen deutlich höher und die Nachfrage reagiert hier weniger auf eine Preisänderung. Zudem existieren gerade in diesen Sektoren viele Barrieren, die nicht allein durch ein Preissignal überwunden werden könnten: Damit Preise überhaupt zu einer Verhaltensänderung animieren können, bedarf es emissionsarmer Alternativen; und viele Klimaschutzinvestitionen erfordern erhebliches Kapital. Gerade im Verkehrs- und Wärmebereich sind daher starke Instrumente jenseits des CO2-Preises unerlässlich.
Daraus folgt: Nur auf ein europäisches Emissionshandelssystem im Verkehrs- und Wärmesektor zu setzen, würde erhebliche Risiken sowohl für die Erreichung des EU-Klimaziels als auch für soziale Gerechtigkeit mit sich bringen.
Risiken für Zielerreichung
Das erste Risiko ist ein zeitliches. Die nächsten fünf bis zehn Jahre sind auf dem Weg zur Klimaneutralität essenziell – gerade, was den Verkehr und Gebäudebereich mit ihren langlebigen Infrastrukturen angeht. Doch Verhandlung und Aufbau eines zweiten EHS würden mehrere Jahre in Anspruch nehmen. Experten des Thinktanks Agora-Energiewende sagen: Allerfrühestens 2025 wäre das EHS startklar. Es besteht die ernsthafte Gefahr, dass die EU-Mitgliedsstaaten – sollte es keine neu verhandelten, nationalen Ziele geben – bis dahin die Hände in den Schoß legen und es versäumen, die notwendigen flankierenden Maßnahmen auf den Weg zu bringen. Die Folge wäre: Der Klimaschutz nimmt erst in der zweiten Hälfte der 20er Jahre an Fahrt auf. Zu spät, um die 2030-Ziele zu erreichen.
Das zweite Risiko ergibt sich aus
der Übertragung der nationalen Verantwortung auf die EU-Ebene. Die
Mitgliedsstaaten würden sich für Verkehr und Wärme kaum noch verantwortlich
fühlen. Schließlich würden von nationalen Maßnahmen über den dadurch sinkenden
Zertifikatspreis alle Staaten profitieren. Die Staaten würden leicht die
notwendigen flankierenden Instrumente wie den Ausbau des öffentlichen
Nahverkehrs oder die Förderung energetischer Sanierung vernachlässigen. Ohne
diese steigt jedoch der CO2-Preis in schwindelerregende Höhen: Verantwortlich
sind die fehlenden bezahlbaren Alternativen. Derart hohe Preise dürften auf Widerstand bei Bürgerinnen und Bürger stoßen, der die Regierungen unter starken
Handlungsdruck setzt. Die wahrscheinliche Folge wäre eine politische
Intervention. Der Preis im EHS würde gesenkt, indem mehr Emissionszertifikate ausgegeben
werden, als mit der Zielerreichung vereinbar ist.
Risiken für soziale Gerechtigkeit
Sollten die verbindlichen nationalen Ziele nicht neu verhandelt, sondern durch ein europäisches EHS für Verkehr und Gebäude abgelöst werden, wäre ohne ein zusätzliches komplexes – und schwer auszuhandelndes – EU-weites Ausgleichssystem auch die soziale Gerechtigkeit stark gefährdet. Das Pro-Kopf-Einkommen und die Verfügbarkeit von klimafreundlichen Alternativen variieren innerhalb der EU sehr stark. Doch in einem EU-weiten Handelssystem wäre der CO2-Preis für alle gleich. Egal ob für die Dänin, die sich leicht ein gut saniertes Haus mit E-Ladestation leisten kann; oder für die Bulgarin, die keine neue Heizung finanzieren kann und ohne ihren Benziner nicht zur Arbeit kommt.
Bezahlbare Alternativen sind in ärmeren Mitgliedsstaaten oft schlechter verfügbar. Wenn Menschen notgedrungen den hohen CO2-Preis zahlen müssten, hätten sie weniger Geld für andere Ausgaben zur Verfügung, darunter Bildung, Gesundheit und soziale Teilhabe. Die Folgen wären zunehmende soziale Ungleichheit sowie EU-Verdrossenheit.
Den CO2-Preis stärken
Wie kann die EU den Risiken Zielverfehlung und wachsende soziale Ungleichheit begegnen? Entscheidend ist, dass das Prinzip der verbindlichen nationalen Ziele erhalten bleibt. Gleichzeitig sollte der CO2-Preis als zusätzliches Instrument im Maßnahmenmix eine wichtige Rolle spielen. Die 20er Jahre sollten genutzt werden, um den Instrumentenmix auszubauen und das Instrument CO2-Preis zu stärken.
Das heißt: Die Mitgliedsstaaten verhandeln neue nationale Ziele. Auf EU-Ebene wird ein Handelssystem eingeführt, das andere Instrumente unterstützt und Einnahmen generiert. Die Preise wären moderat und durch Ober- und Untergrenzen gesteuert. Der Preiskorridor sorgt dafür, dass Privathaushalte und Unternehmen wissen, welche Preise auf sie zukommen; ob sich also der Kauf eines E-Autos oder die Investition in eine neue Heizungsanlage lohnen. Neben dieser wichtigen Investitions- und Planungssicherheit senkt ein Preiskorridor die Kreditkosten: Zinsen sinken, wenn die Banken wissen, dass sich die Investition lohnt. Der Höchstpreis sorgt für ein Preisniveau, das soziale Härten verhindert und somit politisch durchhaltbar ist. Und er macht den Regierungen klar, dass sie Verantwortung tragen, die Restemissionen einzusparen, die vom Handelssystem nicht eingespart werden.
Durch eine gezielte und solidarische Verwendung von Einnahmen aus dem Zertifikatehandel können die ambitionierteren Ziele sozialverträglich erreicht werden. Ein Teil der Einnahmen aus der Versteigerung der Emissionszertifikate sollte in die gerechte Transformation in den ärmeren Mitgliedsstaaten fließen: beispielsweise in den ÖPNV und die energetische Gebäudesanierung. Der andere Teil der Einnahmen sollte dem sozialen Ausgleich dienen. Diesen Teil der Einnahmen könnten die Mitgliedsstaaten über eine Pro-Kopf-Pauschale oder ein ähnliches Instrument an die Haushalte zurückgeben.