Lobbyismus House of Cars?

Bankenkrise, Dieselskandal, verflochtene Hauptstadt-Eliten: Viele Bürger glauben, dass in Deutschland die Demokratie längst einer Lobbykratie gewichen sei. Zu Recht? Von
ZEITmagazin Nr. 46/2017

Es geschah in diesem Sommer, in einer der vielen Talkshows zum Dieselskandal. Die Bundesumweltministerin Barbara Hendricks war zu Gast sowie ein pensionierter Lehrer aus Stuttgart, der seit Jahren gegen Feinstaub und Stickoxidbelastung kämpft. Er sprach von der Vergiftung der Bevölkerung in Stuttgart, vom automobilindustriellen Komplex. "Die Politik wird von der Autoindustrie bestimmt", sagte er schließlich. Niemand widersprach. Auch die Umweltministerin Barbara Hendricks sagte nichts, so als sei ihrem Berufsstand nicht gerade jede Legitimation abgesprochen worden.

In seinen Reden und Aufsätzen zu dem Thema kommt Manfred Niess, der Lehrer im Ruhestand, zu einem noch grundlegenderen Schluss: "Wir leben", sagt er, "nicht mehr in einer Demokratie, sondern in einer Lobbykratie."

Er ist nicht der Einzige. Die Behauptung, die Demokratie funktioniere nicht mehr, ist eine Binsenwahrheit geworden, eine Aussage, die jeder irgendwie richtig findet. Man bemerkt sie überall, in Dokumentarfilmen, Büchern, in Leserbriefen zu aktuellen politischen Themen vom Diesel bis zur Bundestagswahl:

Steinmeier scheint mir am wenigsten prädestiniert dafür, dem sog. "Volk" die Demokratie erklären zu können, er ist ein Günstling eines Systems, das sich zwar "Demokratie" nennt, aber sich ehrlicherweise eher als Lobbykratie, Parteiendiktatur etc. beschreiben lässt. (Kommentar unter einem Artikel zu einer Veranstaltung des Bundespräsidenten kurz vor der Bundestagswahl.)

Die Bundesrepublik verkommt immer mehr von einer Demokratie zur Lobbykratie. Es ist ja nicht nur die kriminelle Vereinigung Automobilindustrie, die unserer Regierung zeigt, wo’s langgehen soll (...). (Leserbrief zu einem Text zum Dieselskandal in der ZEIT.)

So populär ist das eigentlich abstrakte Thema, dass Volkshochschulen Vorträge dazu anbieten und Fernsehsender Serien daraus machen: Die Lobbyistin läuft ab November auf ZDFneo und handelt von einer Bundestagsabgeordneten, die ihr Mandat verliert und in einer Lobbyagentur anfängt. Dort begreift sie, laut ZDF-Pressetext, "wie Politik wirklich funktioniert".

Tatsächlich bekamen die Bürger im Dieselskandal einen Einblick in den Maschinenraum der Politik, der viele schockierte. Man erfuhr, dass die EU-Abgasgrenzwerte gar nicht auf der Straße eingehalten wurden, sondern nur auf dem Prüfstand. Auf der Straße liegen sie um ein Vielfaches höher. Man erfuhr, dass die Verkehrspolitiker in Berlin oder in Brüssel dies seit Langem wussten. Dass sie aber sieben Jahre gebraucht hatten, um einen Test einzuführen, der die Abgase dort misst, wo sie eingeatmet werden: auf der Straße. Man lernte, dass Matthias Wissmann, der Präsident des Verbands der Automobilindustrie (VDA), Schreiben an die Kanzlerin mit "Liebe Angela" beginnt. Man wunderte sich, warum Verkehrsminister Alexander Dobrindt so ähnlich auf den Dieselskandal reagierte wie früher die Tour-de-France-Veranstalter auf positive Dopingtests: gelassen. Es kann auch keine Überraschung für ihn gewesen sein, denn der Tango aus Regulierung und ihrer Umgehung ist uralt. Er begann nach der Einführung des Clean Air Act Mitte der sechziger Jahre in den USA, als erstmals Autoabgase reguliert wurden. Seither wurden Autohersteller immer wieder verklagt, weil sie Abschalteinrichtungen einbauten, die dafür sorgten, dass die Abgasreinigung nur auf dem Prüfstand eingeschaltet wurde. (Bereits 1974 musste VW wegen eines solchen defeat device 125.000 Euro Strafe in den USA bezahlen.) Man begriff außerdem, dass der Verkehrsminister sich gar nicht dafür zuständig fühlt, im Konflikt zwischen dem Bedürfnis nach sauberer Luft und dem Wunsch nach einer blühenden Autoindustrie einen Ausgleich herzustellen, weil das Verkehrsministerium es von jeher als seine vorrangige Aufgabe ansieht, der Autobranche Hindernisse aus dem Weg zu räumen. Politik-Insider wissen das, für Normalbürger fernab der Hauptstadt kam diese Erkenntnis so überraschend, als erführen sie, dass dem Familienministerium die, sagen wir, Windelhersteller näher sind als die Familien.

Die Kurzformel für diese Verflechtung ist: Lobby. Es ist ein Begriff, der die kompliziertesten Probleme mit einem Wort zu erklären scheint.

Warum werden die Menschen immer dicker?

Weil die Zuckerlobby ihnen eingeredet hat, nicht Zucker, sondern Fett mache dick.

Warum gibt es kein Heilmittel gegen Krebs?

Weil die Pharmalobby mit Chemotherapien zu viel verdient.

Warum gibt es Krieg?

Weil die Öllobby billiges Öl braucht.

Und so weiter.

Leben wir wirklich in einer Postdemokratie?

Es ist ein Misstrauen gegen die Demokratie, das Linke wie Rechte erfasst hat, Pegida-Demonstranten und Wutbürger. Es bringt sie dazu, "das System" als Ganzes abzulehnen, Parteien zu wählen, die den Eindruck erwecken, als stünden sie außerhalb der verflochtenen Eliten aus Wirtschaft und Politik: selbsterklärte Außenseiter wie Trump, Le Pen, Gauland.

Tut mir leid, aber Industrie vs. Politik, da hackt die eine Krähe der anderen kein Auge seit Jahrzehnten aus (...). Die Volksparteien haben ihren Kredit verspielt und somit Extremen selbst den Nährboden gegeben. (Facebook-Kommentar während einer Maybrit Illner-Sendung zum Dieselskandal.)

Ich erwarte herzlich wenig. Wir leben zwar auf dem Papier in einer Demokratie, aber in Wirklichkeit ist es eine Lobbykratie. (Der Schauspieler und Umweltaktivist Hannes Jaenicke in einem Interview vor der Wahl zu seinen Erwartungen an die neue Regierung.)

Wann haben die Leute eigentlich aufgehört, Deutschland für eine Demokratie zu halten?

Die ersten Bücher zu dem Thema tauchten vor etwa zehn Jahren auf, zeitgleich mit der Finanzkrise, als die Folgen der Deregulierung der Finanzsysteme sichtbar wurden. Postdemokratie nannte der britische Politologe Colin Crouch sein Werk, das 2008 in Deutschland erschien. Die These: Westliche Demokratien seien nur noch Hüllen. Zwar gebe es Wahlen und Wahlkämpfe, diese aber kreisten um Pseudothemen, die sinistre Spindoktoren sich ausdächten, um das Volk von den wirklich wichtigen Themen abzulenken. Über die aber entschieden Insider.

Das Thema traf mitten in der Bankenkrise einen Nerv, das Buch landete, ungewöhnlich für einen wissenschaftlichen Titel, auf der Bestsellerliste. Das Thema war gesetzt. Kurz darauf zeigten zwei deutsche Journalisten, wie man sich die Postdemokratie konkret vorstellen konnte: In ihrem Buch Der gekaufte Staat. Wie Konzernvertreter in deutschen Ministerien sich ihre Gesetze selbst schreiben deckten Sascha Adamek und Kim Otto auf, dass durch ein von der rot-grünen Bundesregierung initiiertes Austauschprogramm zwischen Regierung und Wirtschaft in Bundesministerien über 100 Wirtschaftsvertreter als "Leihbeamte" arbeiteten. E.on-Mitarbeiter saßen im Planungsstab für Energiepolitik, im Finanzministerium wirkten Bankenlobbyisten an Gesetzen mit, die ihrer eigenen Kontrolle dienten, im Gesundheitsministerium gab es Mitarbeiter der Krankenkassen, die früh von geplanten Reformen erfuhren und diese so im Sinne ihres Arbeitgebers beeinflussen konnten (nach Erscheinen des Buches wurde die Mitarbeit Externer inhaltlich eingeschränkt).

2010 schließlich schickte ein Politiker selbst einen Hilferuf aus dem Zentrum der Ohnmacht: Marco Bülow, SPD-Abgeordneter, damals 39, beschrieb in seinem Buch Die Abnicker, wie er als junger Abgeordneter in den Bundestag kommt und schon bald eine Ernüchterung erlebt. Er sieht ein Parlament, das sich zum Abnicken der Regierungspolitik degradieren lässt, er beobachtet, wie ungewählte Expertengremien Gesetze vorbereiten und Abgeordnete daran keine Kritik mehr üben dürfen. "Die Politik", schreibt Bülow, "wird immer mehr zum Spielball großer Konzerne. Sie besitzen die Macht und das Geld, das politische Geschehen zu beeinflussen." Und: "Lobbyisten beeinflussen die Politik nicht mehr nur, sondern bestimmen sie maßgeblich mit."

Das war 2010. Seitdem ist aus der Lobby-Kritik ein eigenes Themenfeld geworden. Titel wie Europas Strippenzieher: Wer in Brüssel wirklich regiert (2014), Das Spinnennetz der Macht: Wie die politische und wirtschaftliche Elite unser Land zerstört (2014), Die Lobbyrepublik. Wer in Deutschland die Strippen zieht (2015), Lobbykratie. Wie die Wirtschaft sich Einfluss, Mehrheiten, Gesetze kauft (2016) legen nahe, dass die Macht im Staat nicht mehr vom Volk ausgeht.

Kann das sein? Und wenn ja: Wie funktioniert eigentlich diese Mechanik der Macht, durch die sich am Ende die Wirtschaft auf Kosten des Gemeinwohls durchsetzt?

Es gibt eine EU-Richtlinie, anhand derer man das untersuchen kann. Sie wurde im Oktober 2015 in der EU-Kommission verhandelt, kurz nachdem der VW-Betrug aufgeflogen war. Nach jahrelangen Diskussionen hatte die Kommission beschlossen, einen Test einzuführen, der Autoabgase realitätsnäher messen sollte. In der verkehrspolitischen Szene war schon lange vor dem Skandal bekannt, dass die Abgaswerte auf den Prüfständen viel niedriger waren als die auf der Straße, weil Autos auf die Tests hin optimiert worden waren. Seit Jahren war deshalb in den Arbeitsgruppen der EU über einen realistischeren Straßentest diskutiert worden. In diesem Oktober 2015 sollte der Real Driving Emissions Test nun von der Kommission mit Mitgliedsstaaten und Parlament verhandelt werden. In Zukunft würde er Abgase während des Fahrens direkt am Auspuff messen und nicht, wie bisher, im Labor. Für die Bürger bedeutete das, dass der Stickstoffdioxid-Gehalt in der Luft endlich sinken würden. Für die Autoindustrie bedeutete es ein Problem: Viele ihrer Modelle würden den neuen Test nicht bestehen.

Wieso waren die Grenzwerte am Ende so viel höher?

Später zeigten Akten aus dem Bundestags-Untersuchungsausschuss, wie Matthias Wissmann vom Verband der Automobilindustrie und die Bayerische Staatskanzlei, instrumentalisiert von BMW, bei Angela Merkel nun für die Belange der Autoindustrie intervenierten. Sie hatten einen Ausweg gefunden, wie ihre Autos auch den neuen Straßentest bestehen könnten: Die gültigen Grenzwerte sollten mit einem "Konformitätsfaktor" multipliziert werden, vorgeblich, um Messungenauigkeiten bei dem Test auszugleichen. Allerdings beträgt die Messungenauigkeit etwa 20 Prozent. Das heißt, man hätte den Grenzwert mit einem Faktor von 1,2 multiplizieren müssen, um diese Ungenauigkeit auszugleichen. Am Ende wurde allerdings ein Konformitätsfaktor von 2,1 verabschiedet, der die gesetzlichen Grenzwerte also mehr als verdoppelt (später würde er auf 1,5 sinken). Besonderen Einsatz zeigte dabei Angela Merkel, die sich, wie die Untersuchungsausschuss-Akten später zeigen sollten, für einen Faktor von über 2 starkmachte.

Dass eine deutsche Kanzlerin die größte Branche des Landes schützt, ist vielleicht nicht weiter überraschend.

Erstaunlich ist aber, wie sich das EU-Parlament verhielt. Denn nach der Entscheidung der Kommission hätten die Parlamentarier ein Veto gegen den "Konformitätsfaktor" einlegen können. Es hätte dazu eine absolute Mehrheit gebraucht, 376 von 750 Abgeordneten. Doch am 3. Februar 2016, mitten im VW-Skandal, stimmten nur 317 Abgeordnete für das Veto. Damit war der Real Driving Emissions Test eingeführt – mitsamt einer Verdoppelung der Grenzwerte. Der Betrug der Autoindustrie, so sahen es Umweltpolitiker, war damit im Nachhinein legalisiert worden. Es schien wie ein weiterer Beweis für die Macht der Konzerne: Selbst im Moment des größten Skandals wagt die Politik es nicht, die Autoindustrie dazu zu zwingen, sich an Gesetze zu halten.

Wer oder was hatte die Abgeordneten, die gegen das Veto gestimmt hatten, so im Griff, dass sie es zuließen, dass ihre eigenen Grenzwerte, um die sie jahrelang gerungen hatten, verdoppelt wurden? Warum hatten sie sich nicht getraut, sich dagegen zu wehren, dass ihr Gesetz zunichtegemacht wurde?

Mit dieser Frage fuhr ich nach Brüssel, einer Stadt, in der 15.000 Lobbyisten wirken. Ich saß im Abgeordneten-Hochhaus des Europäischen Parlaments und fragte Parlamentarier nach ihren Beweggründen.

Ich erwartete Ausreden, vielleicht Hinweise auf Angst vor der Macht der Autoindustrie.

Aber die Antworten waren banal.

"Sie machten uns Angst, dass die Autoindustrie in Europa sterben wird", erzählt eine finnische Linken-Abgeordnete, die erlebte, wie industrienahe Kollegen in Ausschüssen argumentierten.

"Es ist in Parlamenten so, wie im echten Leben, dass sich wenige Menschen damit auskennen. Die anderen laufen einigen Meinungsbildnern hinterher", sagt ein deutscher Sozialdemokrat.

"Das Umweltministerium hat gesagt, wenn wir den RDE-Test am Konformitätsfaktor scheitern lassen, müssten wir ein neues Gesetzgebungsverfahren anstrengen, das drei bis vier Jahre dauert. Das war für mich der Grund, warum ich gesagt habe, wenn wir Einspruch erheben, ist der Verlust für die Umwelt größer", sagt Karl-Heinz Florenz, ein 70-jähriger CDU-Mann und Landwirt. Er gilt als grün angehaucht und war einer derjenigen, die die Grünen für das Veto zu gewinnen hofften. Am Ende stimmte er gegen das Veto und für das Gesetz – aus Pragmatismus, wie er sagt, damit der Straßentest endlich kommt.

Auch Annie Schreijer-Pierik, 64, eine niederländische Abgeordnete der Konservativen, war wütend, als sie von der Erhöhung der Grenzwerte erfuhr. Sie stammt von einem Bauernhof, viele ihrer Wähler sind Bauern, für die solche Ausnahmen nicht gemacht würden, behauptet sie. "Ich bin jetzt dreißig Jahre in der Politik. Und dann erfahre ich, dass innerhalb von zwei Wochen alles zum Vorteil der Autoindustrie entschieden wird. Ich muss aufpassen, dass ich nicht anfange zu weinen." Die Ungleichbehandlung von Landwirtschaft und Autoindustrie habe sie so aufgebracht, dass sie in jenem Herbst Rückenprobleme bekam. Vor der Abstimmung hatte sie einen Bandscheibenvorfall und konnte nicht dabei sein. Sonst, so versichert sie, hätte sie für das Veto gestimmt.

Wäre es möglich gewesen, sich gegen die Fraktion zu stemmen?

Ja, sagen sowohl Annie Schreijer-Pierik als auch Karl-Heinz Florenz. Im Europaparlament, wo sich innerhalb der Fraktionen verschiedene Nationalitäten versammeln, ist das Abstimmungsverhalten weniger homogen als im Bundestag. Trotzdem will jede Abweichung von der Fraktionslinie gut überlegt sein. "Man kann nicht an jeder Stelle Feuer legen", sagt ein anderer Abgeordneter, der darüber nachgedacht hatte, Veto einzulegen, es dann aber doch nicht tat.

Die Entscheidung des Parlaments, die Verdoppelung der Grenzwerte zuzulassen, zerfiel bei näherem Hinsehen in hundert Gründe: Gruppendruck, andere Prioritäten, die Hoffnung auf eine pragmatische Lösung, Sorge um Arbeitsplätze. Natürlich spielt dabei auch die Nähe von Politikern zur Industrie eine Rolle. Karl-Heinz Florenz, der CDU-Mann, beschrieb, wie Matthias Wissmann vom VDA regelmäßig zu Abendessen in Brüsseler Spitzenrestaurants einlud, um Politikern neben feinsten Speisen auch die Argumente der Branche aufzutischen. Dazu kommt persönliche Nähe, weil viele ehemalige Politiker heute für die Autoindustrie arbeiten. Es ist diese Vertrautheit, die Lobbyarbeit ausmacht, gemäß dem sozialpsychologischen Gesetz des mere exposure- Effekts, nach dem Menschen, die sich häufig sehen, einander sympathischer finden.

Andererseits ist diese Nähe nicht so wirkmächtig, dass es nicht möglich gewesen wäre, der Autobranche Grenzen zu setzen. Das zeigt das Wahlverhalten der deutschen Sozialdemokraten im EU-Parlament: Diese hatten fast geschlossen für das Veto gestimmt. Selbst Abgeordnete aus Wahlkreisen rund um VW- oder BMW-Werke hatten den Konformitätsfaktor abgelehnt. Ein Referent des bayerischen SPD-Abgeordneten Ismail Ertug erzählt von Treffen mit Betriebsräten von BMW und Audi, in denen sein Chef den Autoleuten erklärte habe, dass die Autoindustrie sich sowieso wandeln müsse, wenn sie nicht das Schicksal von Nokia erleiden wolle. "Man lobbyiert ja auch in die andere Richtung", sagt der Assistent.

Und Bernd Lange, niedersächsischer SPD-Abgeordneter, erzählt von Gesprächen mit der IG Metall. "Wenn man eine Vertrauensperson ist, die nicht überstürzt Umstrukturierungen fordert, kann man auch über das hinausgehen, was Konzernposition ist", sagt er etwas umständlich. Soll heißen: Man kann als Politiker die Industrie hin und wieder zu ihrem Glück zwingen.

Warum hatte Merkel dann nicht auf der EU-Abgasnorm bestanden? Warum hatte Merkel die Branche nicht zu ihrem Glück gezwungen?

Vor dem Untersuchungsausschuss des Bundestages würde sie später von der Autoindustrie als "Kernarbeitgeber" in Deutschland sprechen und davon, Regulierungen zu finden, die ambitioniert seien, "aber andererseits nicht so sind, dass anschließend in Deutschland kein Auto mehr produziert wird".

Aber muss man die Branche nicht zu Reformen zwingen? Und ist es nicht ein fatales Signal, ein Gesetz einfach auszuhebeln? Warum hat Merkel nicht den Mut aufgebracht, die Branche wenigstens im Moment des größten Skandals zu regulieren?

"Haben Sie die Kanzlerin schon mal mutig erlebt?", sagt ein ehemaliger Fraktionsmitarbeiter der Grünen, der heute als Berater unter anderem für die Autobranche tätig ist und der nicht namentlich genannt werden will. "Vielleicht bei der Flüchtlingskrise. Sie ist eine sehr kluge Frau, aber sie ist auch sehr vorsichtig." Am 4. September 2015 hatte sich Merkel entschieden, die Grenzen für die herbeiströmenden Flüchtlinge zu öffnen, am 18. September wurde der VW-Skandal publik. In diese Wochen fielen auch Gespräche über den Straßentest, den Konformitätsfaktor. Vielleicht war ihr Mut einfach aufgebraucht. "Sind alles Menschen", sagt der Ex-Grüne noch.

Früher schrieben andere Verbände die Gesetze

Die deutsche Regierungsarchitektur ist eine Architektur der Zurückhaltung. Der Reichstag wirkt mit seinen grauen Fassaden, seiner aufgesetzten Glaskuppel wie ein Mahnmal. Vor dem Kanzleramt breitet sich vom Innenhof ein grüner Rasenfleck auf die Straße aus – eine verspielte Verbindung von drinnen nach draußen, die in Washington oder Paris unvorstellbar wäre. In den Abgeordnetenhäusern dominiert helles Holz. Es ist ein Stil, der Transparenz und Nüchternheit ausstrahlt – und das Gegenteil von Herrschaftsarchitektur. Kann es wirklich sein, dass die Menschen, die in diesen lichten Gebäuden arbeiten, sich von diesen Idealen immer mehr entfernt haben?

"Ich glaube dem ›immer mehr‹ in diesem Satz nicht so ganz", sagt Rudolf Speth, 60. "Das würde ja heißen, wir waren mal superdemokratisch, und dann ging es permanent bergab." Der Berliner Politikwissenschaftler sitzt in der Bundestagskantine im Keller des Gebäudes, vor sich ein Plastiktablett. Um ihn herum sitzen lauter Parlamentsmitarbeiter – schlanke Fortysomethings, die nicht aussehen wie die Machtmenschen in House of Cards, sondern wie Leute, die mit dem Rad zur Arbeit kommen und dabei Helm tragen.

Nur wenige haben sich so ausführlich der Erforschung des Lobbyismus gewidmet wie Rudolf Speth. Er schreibt Bücher und ein Blog zu dem Thema, berät NGOs, wie sie ihre Lobbyarbeit optimieren können, und hatte vier Jahre lang vertretungsweise in Kassel die Professur "Politisches System in der BRD" inne.

Es begann im Jahr 2000. Damals organisierte Speth eine Konferenz zu dem Thema. Das Interesse war riesig, es war die Zeit des Regierungsumzugs, überall schossen Public-Affairs-Agenturen aus dem Boden, von denen keiner wusste, was sie genau machten. Seither hat Speth sich in Büchern und Aufsätzen immer wieder damit beschäftigt, Texten, die schon vom Titel her – Lobby Work. Interessenvertretung als Politikgestaltung – als Bestseller schwer vorstellbar sind. Seine These: Lobbyismus hat es schon immer gegeben, auch in der Nachkriegszeit nahmen Industrie, Bauernverbände, Wohlfahrtsverbände, Gewerkschaften, Kirchen Einfluss auf die Politik.

"Wir hatten schon immer eine relativ starke Präsenz von Unternehmen in der Politik. Viele Entscheidungen in der Nachkriegszeit wurden im Sinne der Unternehmen getroffen – von der Unternehmensmitbestimmung, die die Macht von Gewerkschaften beschnitt, bis zu steuerfreien Unternehmensverkäufen." Selbst dass Lobbyisten Vorlagen für Gesetzestexte schreiben, sei nichts Neues. "Wenn es um sozialpolitische Gesetze ging, haben die Wohlfahrtsverbände die geschrieben, und der Bundestag hat die nur ratifiziert. Ich habe mal eine Wohlfahrtsorganisation beraten. Ich fragte, ob sie Einwände gegen ein Gesetz hätten. Nee, lautete die Antwort, haben wir doch selbst geschrieben." Heute undenkbar, sagt Speth: "Wir haben nicht mehr das Modell, in dem Bauernverbände, Wohlfahrtsverbände und Gewerkschaften faktisch Politik steuern – auch weil es mehr Akteure gibt."

Außerdem habe die politische Moral sich verändert: Dass Abgeordnete, wie in den siebziger Jahren üblich, zugleich Geschäftsführer eines Verbandes seien, sei heute undenkbar. "Die Gesellschaft duldet das nicht mehr", was man auch am Aufkommen von Organisationen wie Abgeordnetenwatch.de und Lobbycontrol sehen könne. Was ist dann mit den Leihbeamten in den Ministerien, mit den ungewählten Expertengremien, die Gesetze vorbereiten? Diese Phänomene seien Ausdruck eines Staates, glaubt Speth, der seine Aufgaben immer weniger bewältigen könne.

Weil er kaputtgespart wird?

"Weil er für immer mehr Themen zuständig ist." Von Datensicherheit über Finanzmarktpolitik bis zu selbstfahrenden Autos: "Vielfach haben Ministerien keine Ahnung, wie sie das richtig bewerten sollen. Es muss aber entschieden werden." Also stünden Thinktanks und Stiftungen bereit, um die Wissenslücken zu füllen: "Die gehen nicht mehr klassisch auf Abgeordnete zu, sondern haben das Ziel, Diskurse früh zu beeinflussen." Die Hartz-Reformen wurden über Jahre von der Bertelsmann Stiftung vorbereitet, mit Symposien, Workshops, Zuarbeiten für die Hartz-Kommission. Konzepte zur Flüchtlingspolitik erarbeitet derzeit ein Sachverständigenrat für Migration, der nicht (wie früher üblich) von einem Ministerium berufen wurde, sondern zu dem sich große Stiftungen zusammengetan haben. "Sie prägen Sprachbilder, legen eine Weltsicht fest und bilden so die Grundlage der Meinungsbildung der Politik", sagt Speth. Nicht die Einmischung an sich sei neu, sondern die Unübersichtlichkeit. Airbnb zum Beispiel stelle Community-Organizer ein, die Anbietern von Ferienwohnungen helfen, sich zu organisieren, um gegen gesetzliche Beschränkungen vorzugehen. "Das bekommt dann so grassroots- Elemente. Es wird so getan, als ginge es nur um die Interessen von Wohnungsbesitzern, dass die treibende Kraft dahinter ein Unternehmen ist, bleibt unsichtbar."

Damit sei die Demokratie noch nicht abgeschafft, glaubt Speth. Aber es führe dazu, dass viele Menschen ihr misstrauen. Und natürlich dürfe man sich fragen: "Wann führt die Summe dieser kleinen Veränderungen zu einer grundlegenden Veränderung?"

Warum die Luft in Deutschland immer sauberer wurde

Es gibt noch eine andere Antwort auf die Frage, ob der Staat so sehr im Griff von Wirtschaftsmächten ist, dass die Interessen der Bürger unberücksichtigt bleiben.

Sie besteht aus einfachen Zahlen. Es ist die Entwicklung der Luftschadstoffe:

Emissionen von Schwefeldioxid, einem Gas, das sauren Regen und Waldsterben verursacht:

1990: 5.485.000 Tonnen. 2015: 352.000 Tonnen.

Emissionen von Kohlenmonoxid, einem Atemgift:

1990: 12. 498.000 Tonnen. 2015: 2 678.000 Tonnen.

Emissionen von Gesamtstaub:

1990: 1 970.000 Tonnen, und 2015: 360.000 Tonnen.

So stark wurden diese Luftschadstoffe inzwischen reduziert, dass viele Messstellen für Schwefeldioxid, Kohlenmonoxid und Grobstaub abgeschafft wurden, weil die Belastung seit Jahren unter den Grenzwerten liegt. Beim Stickstoffdioxid, dem Gas, um das beim Dieselskandal gestritten wird, wird der Grenzwert 40 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft zwar an vielen Orten noch überschritten. Dennoch gibt es eine positive Entwicklung: Die Konzentration pro Kubikmeter Luft hat sich zwischen 1995 und 2016 verringert, im Mittel von 50 auf 39 Mikrogramm pro Kubikmeter an verkehrsnahen Stationen.

Nur wenige Themen haben die Bundesrepublik in der Nachkriegszeit so geprägt wie der Wunsch nach einer sauberen Umwelt. Auch wenn Lobbyisten strengere Verordnungen über Jahre verzögert haben: Am Ende kamen die Großfeuerungsanlagenverordnung oder die Katalysatorpflicht eben doch.

Wie kann das sein? Wie kann es sein, dass die Luft trotz mächtiger Wirtschaftsinteressen immer sauberer geworden ist?

Die Antwort lautet: Lobbyismus. Allerdings nicht von Industrieseite, sondern vonseiten der Umweltbewegung.

Heike Klüver, 36, Professorin für Politikwissenschaft an der Berliner Humboldt-Universität, untersuchte für ihre Dissertation Lobbying in the European Union den Einfluss, den verschiedene gesellschaftliche Gruppen auf Gesetze haben. Dafür nahm sie sich 56 EU-Gesetzgebungsverfahren vor, von Roaming bis Klimaschutz. Sie untersuchte die Standpunkte verschiedener Akteure und verglich sie mit den schließlich verabschiedeten Gesetzen.

Sie unterschied dabei zwischen Akteuren der Wirtschaftslobby und denen der Zivilgesellschaft, wie beispielsweise Umweltorganisationen oder Gewerkschaften. Über das Ergebnis war sie selbst überrascht: "NGOs sind eigentlich genauso gut darin, ihre Interessen in Gesetzgebungsprozesse einfließen zu lassen, wie Wirtschaftsverbände oder Unternehmen. Es gibt keinen statistisch signifikanten Unterschied."

Um Einfluss auf Politiker zu nehmen, seien drei "Güter" wichtig, sagt Heike Klüver: Marktmacht, in Form von Arbeitsplätzen, und Umsatz; Repräsentativität, also wie viele Bürger hinter einem Anliegen stünden – sowie die Fähigkeit, den Abgeordneten verständliche Informationen bereitzustellen. Und darin seien kleine Organisationen oftmals genauso gut wie ein großer Verband.

"Die Wirtschaft hat zwar viel mehr Lobbyisten als zivilgesellschaftliche Gruppen. Aber wir sehen nicht, dass sich dieser Größenvorteil auch in einen Einflussvorteil überträgt." Umweltverbände oder Gewerkschaften haben häufig viele Bürger hinter sich, Umwelt ist seit Jahrzehnten ein mediales Großthema, auf Internet-Plattformen wie Campact.de werden heute innerhalb kurzer Zeit Hunderttausende von Unterschriften zu Umweltthemen gesammelt.

Davon abgesehen, gebe es in den meisten Gesetzgebungsdebatten gar keine klaren Konfliktlinien. Oft seien Hunderte von Interessengruppen involviert, und die bildeten Koalitionen quer durch politische Lager: Als sich beispielsweise bei der CO₂-Gesetzgebung Umweltschutzgruppen mit Produzenten von Elektroautos oder Biodiesel gemeinsam für strengere Grenzwerte einsetzten, seien die traditionellen Automobilhersteller nicht mehr in der Lage gewesen, das Gesetz in ihrem Sinne zu prägen.

Aber was ist mit der Zähigkeit, mit der die Autoindustrie in Brüssel beispielsweise über viele Jahre verhindert hat, dass der Real Driving Emissions Test eingeführt wurde? Was ist mit all den Fußnoten, die Autolobbyisten in die Abgasnorm einwebten und die später dazu führten, dass es durchaus legal war, dass die Autos nur auf dem Prüfstand sauber sind?

"Kurzfristig ist die Autoindustrie vielleicht in der Lage, Gesetze zu verwässern. Aber langfristig betrachtet war die Umweltlobby eben sehr einflussreich", so Klüver. Einfluss bedeute eben auch, Themen auf die Agenda zu setzen.

Es scheint zwei Kräfte in der Politik zu geben. Die eine wirkt kurzfristig, die andere langfristig. Die schnelle Strömung ist die Macht großer Branchen, sich gegen Regulierungen zu stemmen. Wer nur kurze Zeiträume betrachtet, kann den Eindruck bekommen, dass die Industrie immer ihre Interessen durchsetzt. Die langsame Strömung ist die Umweltbewegung, also der Wunsch unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen nach einer sauberen Umwelt, nach nachhaltiger Energie. Rudolf Speth, der Lobbyforscher, sagt: "Das sind Koalitionen, die von Greenpeace bis zu den Landfrauen reichen, die die Umweltpolitik auf die Agenda gesetzt haben und gegen die keine Industrie langfristig ankommt. Wenn die Mehrheit der Gesellschaft an gesundem Leben und sauberer Luft interessiert ist, dann hat die Industrie mit ihren partikularen Interessen dagegen kaum eine Chance."

Möglicherweise ist ja das Verhältnis zwischen Volk und Volkes Wille noch komplizierter. So jedenfalls schildert es in einem Hintergrundgespräch ein Grünen-Politiker, der lange in der zweiten Reihe Verkehrspolitik machte und inzwischen einen ruhigeren Funktionärsjob hat. In diesem Sommer stand er in seinem vollverglasten Büro unweit des Brandenburger Tors und blickte auf eine regennasse Kreuzung, auf der schwere SUVs Spuren ins Wasser zogen. Lange, sagte er, habe er die Autoindustrie für die dunkle Seite der Macht gehalten. Aber irgendwann habe er sich dem Argument der Industrie nicht mehr verschließen können, dass die Bürger ja die dicken Autos auch kauften und es der deutschen Autoindustrie zumindest kurzfristig nur deshalb so gut gehe, weil sie auf diese Premium-Strategie gesetzt habe. Die Verkehrswende sei deshalb schwerer zu schaffen als die Energiewende: Bei der Verkehrswende gehe es darum, dass Verhalten geändert werde, und genau danach sehe es eben nicht aus.

Vielleicht ist es so: Die Demokratie von heute repräsentiert durchaus ihre Bürger. Aber es sind Bürger, die alles gleichzeitig wollen: eine saubere Umwelt, gut bezahlte Arbeitsplätze in der Autoindustrie, große Autos mit wenig Emissionen – und sich abends auf der Party über die Lobbykratie aufregen.

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